Война между уполномоченными банками и Банком Москвы за право обслуживания московского бюджета, начавшаяся еще в январе, завершилась миром. Утвержденная Юрием Лужковым "Концепция построения системы управления средствами бюджета Москвы" позволит всем получить свой кусок бюджетного пирога, а значит, и право на существование.
Уполномоченные банки не понравились ЦБ и не угодили мэру
С самого начала история Московского муниципального банка была весьма запутанной. Еще до январского распоряжения Юрия Лужкова о создании Банка Москвы в отношения между мэрией и уполномоченными банками правительства Москвы был вбит первый клин. Сделал это Центробанк, который выпустил телеграмму, запрещавшую передачу бюджетных счетов из ЦБ в коммерческие банки. В результате в конце прошлого года из Мост-банка в ГУ ЦБ по Москве были переведены два основных бюджетных счета департамента финансов правительства Москвы — основной текущий счет по исполнению бюджета Москвы и филиальный бюджетный счет. Причем, как подчеркивали представители Центробанка, перевод был осуществлен "на основе принципа невозвратности".
Любопытно, что с течением времени позиция ГУ ЦБ по Москве изменилась на диаметрально противоположную: мол, если будет принято соответствующее решение правительства Москвы, Главное управление ЦБ не будет препятствовать переводу счетов. При этом ГУ по-прежнему считает, что надежнее всего хранить бюджетные средства в системе Центробанка. Это, быть может, справедливо. Другое дело, что Центробанк никогда не сможет обеспечить правительству Москвы тех доходов, которое оно получает от коммерческих банков. По некоторым оценкам, только начисление на остатки по упомянутым двум счетам департамента финансов дало бы сегодня городу более 70 млрд рублей.
Возникает резонный вопрос: почему же в начале года мэр Москвы все-таки решил отказаться от услуг уполномоченных банков и воодушевился идеей создания Банка Москвы? Многие посчитали это уступкой центру, настаивавшему на возврате бюджетных средств в систему Центробанка. Однако сам перевод денег из уполномоченных банков в Банк Москвы в этих условиях сути дела не менял: поскольку закон о муниципальных банках отсутствует, ЦБ приравнивает их к коммерческим банкам.
Следовательно, должно было быть что-то еще, что подтолкнуло Юрия Лужкова к созданию Банка Москвы. И, по мнению Андрея Бородина, советника мэра и председателя правления Банка Москвы, это "что-то" — разногласия, возникшие между мэрией и уполномоченными банками. Летом прошлого года у московских властей появилась необходимость закрыть бюджетную дыру, образовавшуюся из-за неравномерности поступления доходов и расходования бюджетных средств. Власти города обратились к уполномоченным банкам, которые, по словам Бородина, выдвинули заведомо неприемлемые условия (правительству были предложены коммерческие кредиты). Вероятно, именно тогда в отношениях между уполномоченными банками и правительством столицы наступило некоторое охлаждение.
Банк Москвы тоже не стал панацеей
Достаточно быстро, однако, выяснилось, что со всем навалившимся на него грузом забот муниципальный банк справиться не в состоянии. С одной стороны, ему оказывали сопротивление уполномоченные банки и департамент финансов правительства Москвы, на права которого он явно посягал. С другой — новоиспеченный муниципальный банк оказался просто не способен "переварить" все бюджетные средства Москвы. Тем более что в последнее время ему было передано большое число весьма сложных и трудоемких счетов. Словом, выяснилось, что Банку Москвы уже вполне достаточно того, что он имеет.
Банк Москвы учрежден правительством Москвы в марте текущего года. Уставный капитал составляет более 100 млрд рублей. 51% акций принадлежит правительству Москвы. В число других акционеров вошли Мосбизнесбанк, Столичный банкъ сбережений, Уникомбанк, банк "Менатеп", Тверьуниверсалбанк, банк "Российский кредит" и Монтажспецбанк (эти банки получили по 3-5% голосующих акций).
Кроме того, распоряжение Юрия Лужкова о создании Банка Москвы фактически приостановило деятельность уполномоченных банков по инвентаризации бюджетных счетов, разбросанных по большому числу банков. Между тем система уполномоченных банков обслуживает лишь 30% счетов правительства Москвы. Остальные 70% (в том числе, например, счета налоговых инспекций) находятся в других банковских структурах, никем ни на что не уполномоченных. Примечательно, что сами владельцы счетов, как показывает практика, не проявляют энтузиазма относительно перевода денег ни в уполномоченные банки, ни в Банк Москвы. Кто-то просто привык к своему банку (неважно, уполномоченный он или нет), кто-то лично заинтересован в том, чтобы обслуживаться в определенном банке. Такого рода заинтересованность возникает, например, тогда, когда банк ничего не платит правительству, ограничиваясь отчислениями держателям счетов. Словом, к проблеме эффективности использования бюджетных средств добавилась еще одна проблема — формирования реестра бюджетных и внебюджетных счетов.
Банки всякие нужны
Относительно того, как следует распорядиться бюджетными деньгами, сформировались две полярные точки зрения. Первая — перевести все счета в Банк Москвы и отказаться от услуг уполномоченных банков; вторая — отказаться от идеи муниципального банка вообще и вернуться к прежнему порядку, существовавшему до появления январского распоряжения мэра.
По инициативе вице-премьера правительства Москвы Юрия Росляка в августе--октябре между представителями московского правительства, департамента финансов, Банка Москвы и уполномоченных банков проводились интенсивные консультации, целью которых был поиск компромисса. В итоге экспертами департамента финансов правительства Москвы и Межбанковского финансового дома (МФД) был разработан документ, который и лег в основу утвержденной в ноябре Юрием Лужковым "Концепции построения системы управления средствами бюджета Москвы".
Концепция предусматривает "мирное сосуществование" уполномоченных банков и муниципального банка, разграничивая их функции. В частности, в Банке Москвы предлагается собрать все доходные статьи бюджета (в том числе счета налоговых инспекций). Правда, по некоторым сведениям, начался и обратный процесс: например, в Мост-банк вернулись четыре внебюджетных счета департамента финансов, переведенных в муниципальный банк чуть больше месяца назад. Кроме того, известна инициатива Мост-банка по возвращению переданных муниципальному банку счетов Московской ГАИ. Несколько различаются и функции банков в финансировании бюджетного дефицита: уполномоченные банки займутся прямым краткосрочным кредитованием бюджета за счет собственных свободных средств, а Банк Москвы — "построением системы привлечения средств через выпуск муниципальных займов".
---------------------------------------------------
"Концепция построения системы управления средствами бюджета Москвы" вводит следующее разделение функций:
уполномоченные банки осуществляют расчетно-кассовое обслуживание бюджетных счетов; депозитное обслуживание свободных бюджетных средств; кредитование муниципальных программ развития; агентское обслуживание в области кредитования, конверсионных программ, обеспечения контроля за целевым использованием выделенных бюджетных ресурсов, оформления и учета правительственных гарантий и контргарантий, выданных по отдельным постановлениям правительства Москвы; консультационное и экспертное обслуживание;
Банк Москвы осуществляет расчетно-кассовое обслуживание бюджетных счетов, кредитование муниципальных программ развития; эмиссию муниципальных ценных бумаг.
--------------------------------------------------------
Очевидно, что принятие такой концепции должно улучшить настроение руководителей уполномоченных банков, которое после начала активного строительства Банка Москвы стало явно упадническим. Оно и понятно: бессмысленно развивать собственную инфраструктуру, направленную на обслуживание бюджета города, если завтра могут все отобрать. Теперь же, после утверждения концепции, одной из первоочередных задач, по словам президента Межбанковского финансового дома Николая Редько, является инвентаризация бюджетных банковских счетов. Любопытно, что глава МФД не считает важным, является банк уполномоченным или нет: "Главное, чтобы условия расчетно-кассового обслуживания счетов были едиными".
-------------------------------------------------------
Основные распоряжения Юрия Лужкова, касающиеся системы обслуживания бюджетных счетов правительства Москвы
— Февраль 1994 года. "О передаче уполномоченным банкам правительства Москвы для осуществления расчетно-кассового обслуживания счетов по исполнению бюджета г. Москвы бюджетных и внебюджетных счетов муниципальных учреждений и организаций". Начинается концентрация счетов московского правительства в уполномоченных банках.
— Январь 1995 года. "О первоочередных мерах по созданию муниципального банка".
— Март 1995 года. "О создании Московского муниципального банка". Банку Москвы предлагается взять на себя обслуживание бюджетных счетов города.
— Май 1995 года. "О подготовке концепции обслуживания бюджетных и внебюджетных счетов г. Москвы, а также взаимодействия правительства Москвы с уполномоченными банками".
— Ноябрь 1995 года. "О концепции управления средствами бюджета Москвы и взаимодействии с банковской системой города". Распоряжением утверждена "Концепция построения системы управления средствами бюджета Москвы".
--------------------------------------------------------
ЯРОСЛАВ СКВОРЦОВ
ПОДПИСЬ К ФОТО Ю. ЛУЖКОВА Всякий раз, как мэр Москвы заводит речь об обслуживании городского бюджета, он говорит очень эмоционально и образно. И когда он недоумевает, "почему группа банков узурпировала деньги Москвы", и когда он вспоминает старую мудрость о том, что "нельзя класть все яйца в одну корзину". Что любопытно, каждый раз мэр говорит абсолютно искренне, и шаги во исполнение его слов не заставляют себя ждать. Несмотря на все существующие различия между распоряжениями мэра есть нечто их объединяющее: "контроль за исполнением" Юрий Лужков неизменно оставляет "за собой".