В свое время в Свердловской областной думе вызвало бурную реакцию предложение администрации области, возглавляемой тогда Алексеем Страховым, утвердить бюджет на 1995 год с дефицитом в 33% от расходной части. Придирчиво изучив вопрос, депутаты снизили эту цифру, но ненамного — до 31%. На последнем заседании думы выяснилось, что расчеты и прогнозы страховской администрации оказались ошибочными. Причем настолько, что депутатам пришлось фактически принять новый бюджет, внеся существенные изменения в областной закон "Об областном бюджете на 1995 год".
Администрация ошиблась на 100 процентов
В чем же дело? А вот в чем: по итогам восьми месяцев этого года доходная часть областного бюджета оказалась почти вдвое выше прогнозируемой и превысила ее на десятки миллиардов рублей. Во многом это обусловлено превышением уровня инфляции по сравнению с прогнозным, а также рядом новшеств в федеральном законодательстве, связанных с изменением налогов на добавленную стоимость, прочими налогами и сборами, повышением минимальной зарплаты и тарифных ставок в бюджетной сфере, а также включением в доходную часть бюджета ранее не учитывавшихся поступлений, к примеру сверхплановых остатков бюджетных средств, направляемых на расходы. О превышении доходной части, как заявила председатель Комитета думы по экономической политике, бюджету, финансам и налогам Светлана Гвоздева, стало известно уже к окончанию первого полугодия, и поправки в бюджет необходимо было вносить еще в июле. Однако этого сделано не было.
Впечатленные депутаты обрушились с критикой на выступившего с докладом начальника облфина Владимира Червякова. Главному финансисту области досталось за то, что часть полученных сверх норматива средств вопреки областному законодательству не была направлена на развитие агропромышленного комплекса, а большая часть выделенных по закону средств на содержание ветеранов вообще до них не дошла.
Своего пика дискуссия достигла, когда речь зашла о том, на что расходовать увеличенную на 95 млрд рублей доходную часть бюджета. Представители аграриев гнули свою линию, мэры крупных промышленных центров области настаивали на развитии социальной сферы, в частности на строительстве метро в Екатеринбурге. При этом глава администрации Екатеринбурга Аркадий Чернецкий, как обычно, указывал на дискриминацию своего города, на использование его как города-донора, вытягивающего мелкие районные центры в части пополнения их бюджетов.
В основе разгоревшихся споров лежит необоснованность нормативной базы расчетов минимальной бюджетной обеспеченности, пугающе большой диапазон бюджетной обеспеченности на территориях с одинаковыми региональными условиями, а также неотработанность механизма финансовой поддержки. На заседании думы председатель областного комитета по экономике Галина Ковалева представила методику и расчеты бюджетной обеспеченности. По существу, на взаимоотношения бюджета субъекта федерации и бюджетов муниципальных образований предлагается распространить принципы построения межбюджетных отношений субъектов федерации и центра, обеспечивающих децентрализованность принятия решений в бюджетных вопросах и справедливость в распределении финансов между бюджетами разного уровня.
Кратко они сводятся к следующему. Органы местного самоуправления должны получить право самостоятельно рассматривать и утверждать свои бюджеты на единой методической основе. Обязательно стимулирование территорий с неразвитой налоговой базой — они должны повышать налоговые поступления. Стимулировать можно путем установления прямой зависимости расходов территорий от ее доходов. В целях выполнения нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и выравнивания доходов территорий с высоким и низким налоговым потенциалом, а также различным уровнем социально-экономического развития требуется создать в областном бюджете фонд финансовой поддержки и стимулирования.
Трансферты фонда осуществляются из сумм платежей федеральных и областных налогов, взимаемых на территориях муниципальных образований и подлежащих зачислению в областной бюджет. Трансферты корректируются в зависимости от уровня собираемости федеральных налогов. Фонд поддержки обеспечивает муниципальным образованиям выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности до средней по внутриобластному экономическому району, в который они входят. Средний душевой расход внутриобластного экономического района принимается как норматив минимальной бюджетной обеспеченности для муниципальных образований данного внутриобластного экономического района, на которые поделена вся область. Фонд обеспечивает стимулирование тех муниципалитетов, в которых среднедушевые расходы бюджета ниже среднеобластных расходов при превышении их доходов над расходами.
Что же в итоге? Депутаты поручили рабочей группе во главе с председателем областного комитета по экономике Галиной Ковалевой к ноябрю разработать проект областного закона о порядке распределения регулирующих доходов от федеральных налогов (иными словами, той части от некоторых федеральных налогов, например НДС и налога на прибыль, которая идет в бюджет субъекта федерации) между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований и формирования минимальных местных бюджетов.
Финансовый анализ опускается все ниже
Теперь о некоторых ключевых понятиях свердловского бюджетного процесса. Минимальные местные бюджеты предстоящего финансового года (плановые расчетные показатели доходов и расходов бюджетов муниципальных образований) определяются на основе оценки исполнения доходной и расходной частей бюджета муниципального образования текущего финансового года, скорректированного на планируемый общефедеральный индекс-дефлятор (проще говоря, прогноз уровня инфляции) бюджетных расходов и доходов. В минимальные местные бюджеты не включены суммы финансовых средств, передаваемых органам местного самоуправления на осуществление ими отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов федерации или подведомственных им хозяйствующих субъектов. Екатеринбург, как столичный город, выполняющий столичные функции, обслуживающий общеобластную и федеральную собственность, получает специальный трансферт, рассчитанный как среднестатистический показатель за последние 5 лет.
Минимальные необходимые расходы местных бюджетов — это минимальные государственные социальные стандарты, обеспечивающие гарантированный областью уровень финансирования бюджетных статей расходов муниципальных образований. Аналогично рассчитываются минимальные социальные стандарты расходов областного бюджета, обеспечивающих гарантированный уровень финансирования бюджетных статей расходов области как субъекта федерации.
На первом этапе — 1996-1997 годы — предлагаемый механизм применяется для расчетов бюджетов муниципальных образований, являющихся городами и районами области как административно-территориальными образованиями среднего уровня. Муниципальные образования, прежде административно входящие в состав этих городов и районов, на первом этапе включают свои бюджеты в качестве составной части их бюджетов. По мере отработки механизма и начиная с 1998 года муниципальные образования будут напрямую строить свои взаимоотношения с областным бюджетом. Финансовый анализ формирования и исполнения бюджетов всех муниципальных образований на территории Свердловской области начнется с 1996 года.
ВИКТОР Ъ-СМИРНОВ