Российское общество все еще не в состоянии дать правильную оценку последствий ужесточения финансовой политики, происшедшего в I квартале 1995 года и явившегося следствием отказа от покрытия дефицита федерального бюджета кредитами ЦБ. Результаты ужесточения, превысившего адаптационные возможности экономики и не компенсированного снижением ставки рефинансирования, очень быстро сказались на банковской сфере. Однако наибольшее влияние этот поворот в бюджетной политике оказал на сам бюджет.
От "сколько надо" к "сколько есть" и обратно
При вполне удовлетворительной динамике доходов (см. табл. 1), июньское сокращение которых укладывается в рамки сезонных колебаний, а общий уровень даже выше прошлогоднего (доходы федерального бюджета за первые семь месяцев в 1994 году составили 12,0% ВВП, а в 1995-м — 13,4%), расходы федерального бюджета резко сократились по сравнению с уровнем прошлого года (с 20,4 до 16,2% ВВП).
Причины — исчезновение инфляционной "кредитной подушки" Центрального банка, составившей в 1994 году 7,6% ВВП — 32,9% всех расходов федерального бюджета. Принципиально важен не только низкий уровень расходов, но и их крайне неблагоприятная динамика: неуклонное снижение с марта, когда они единственный раз в 1995 году приблизились к "нормальным" 20% ВВП, до июльского уровня — на четверть ниже "нормального".
Дополнительным фактором неустойчивости стало изменение структуры покрытия бюджетного дефицита (см. табл. 2). Если в 1994 году за счет пусть преимущественно инфляционных, но внутренних источников покрывалось 92,2%, а в первом полугодии 1995 года (уже в основном за счет неинфляционных источников) — 71,0%, то в июне-июле из-за чрезмерного ужесточения финансовой политики источники внутреннего финансирования оказались практически исчерпанными: на 70,3% дефицит федерального бюджета покрывался за счет внешних кредитов. При этом в июле сальдо внутренних заимствований было вообще отрицательным: государство создало в экономике такой дефицит денег, что погашение старых долгов превысило возможности новых заимствований. Осенью 1995 года эта ситуация распространяется и на рынок ГКО — пока единственный значимый источник внутренних займов. Вероятно, что без малого триллион, вырученный от распространения облигаций сберегательного займа (которые настолько привлекательны, что вообще вряд ли дойдут до населения, а будут использоваться коммерческими банками, например в качестве залога для получения МБК), будет направлен на погашение не дефицита федерального бюджета, а обязательств государства по ГКО.
В результате дефицит бюджета не только будет покрываться иностранными кредитами и в обозримом будущем, но и будет покрываться ими во все большей степени. Это, во-первых, создает ситуацию стратегической неустойчивости, ибо ручеек кредитов может иссякнуть (хотя бы из-за внутренних сложностей кредиторов, не связанных с ситуацией в России), и во-вторых, ставит Россию в непосредственную и ежедневно ощутимую зависимость от международных финансовых организаций — со всеми вытекающими отсюда экономическими и политическими последствиями.
Минфин наводит порядок
Возможности Минфина в этих неблагоприятных условиях весьма ограниченны, ибо единственный возможный источник необходимого смягчения финансовой политики — ставка рефинансирования Центрального банка — находится вне сферы его компетенции, а продажа драгметаллов тому же Центробанку — мера разовая и чрезвычайная, способная принести лишь кратковременное облегчение.
В этой ситуации Минфин сделал что мог: провел масштабную кампанию по установлению реального государственного контроля за бюджетной сферой. Применяя традиционные формулировки — по "использованию внутренних резервов".
Так, в июне-июле наконец осуществлена давно ожидаемая консолидация доходов бюджетных фондов федерального бюджета, что казалось непосильным в январе-мае. Как следствие, в июне поступило 0,4, а в июле — 1,9 трлн руб. Правда, 1,5 трлн руб. из полученных таким образом средств пришлось тут же направлять на формирование целевых бюджетных фондов, чего ранее также не делалось, в результате чего сальдо от консолидации составило в июне-июле 0,8 трлн руб.
В июне же резко (почти в два раза по отношению к ВВП) сократилось финансирование регионов, что может быть расценено как признак перехода на режим экономии бюджетных средств. Это совершенно не стыкуется с амбициозными предвыборными планами расширения поддержки регионов на 1996 год (при сокращении числа дотируемых с 78 до 75) и с политическими интересами правительства накануне выборов. Однако такая финансовая политика вполне согласуется со здравым смыслом: в региональных бюджетах дела с контролем обстоят гораздо хуже, чем в федеральном. Ограничение поддержки регионов впервые за все наблюдаемое время привело к прекращению роста неиспользуемых остатков средств местных бюджетов (см. табл. 3).
В июле была закреплена и тенденция к сокращению остатков средств на счетах федерального бюджета. Они достигли минимальных значений за последние полгода и лишь вдвое превышают традиционно низкий уровень 1 января.
В июле же был достигнут успех и в решении еще одной проблемы федерального бюджета — взят под контроль процесс выдачи бюджетных ссуд. Если в июне их сальдо увеличилось почти на треть — с 2,9 до 3,8 трлн руб., то в июле было выдано лишь 0,3 трлн руб. бюджетных ссуд.
И наконец, Минфину удалось убедить руководство государства в целесообразности изъятия в федеральный бюджет хотя бы части прибыли Центрального банка, в результате чего было получено почти 1,5 трлн руб. в августе и около 1 трлн руб. в сентябре из 7,2 трлн, которые должны по закону поступить в бюджет в этом году.
Подводя итог этой стремительной кампании, следует признать, что продолжение ее возможно на данном этапе развития российской экономики только при условии смягчения осуществляемой финансовой политики. Неэффективность национальной бюджетной системы существует так долго и в таких масштабах, только как противовес чрезмерно жесткой финансовой политике властей, смягчая ее последствия. При продолжении этого курса наведение порядка в бюджетной сфере будет означать (что уже показал опыт 1992 года) дополнительное ужесточение финансовой политики, непосильное для народного хозяйства и потому невозможное, обреченное наталкиваться на стихийное неодолимое сопротивление экономического организма.
МИХАИЛ Ъ-ДЕЛЯГИН