29 января большинство сотрудников администрации президента были потрясены мгновенно пронесшейся по тихим коридорам Старой площади новостью. "Реорганизация" — это страшное для бюрократии слово из пугающего призрака стало явью. Подписав указ "Вопросы Администрации Президента Российской Федерации", Борис Ельцин сделал то, чего ждали и чего боялись сотрудники его аппарата последние два года.
Государство — это люди
Да, именно два года продолжалась ожесточенная и практически невидимая со стороны борьба, в которой принимали участие самые влиятельные люди из окружения президента. За ними стояли как личные амбиции и естественное для любого бюрократа стремление ко все большей власти, так и различные концепции того, что должна представлять собой администрация президента, которой в Конституции уделена лишь одна строка.
Если что и удивляет в новом указе президента, так это то, что он появился именно сейчас. Должен был он появиться если не в конце 1993 года, то по крайней мере в начале 1994-го. Именно тогда, после принятия нового российского Основного закона, администрация президента, став, наконец, конституционным органом, должна была бы подвергнуться коренной реорганизации. После того как полномочия главы государства радикально изменились и Россия стала президентской республикой, президентский аппарат должен был быть достроен до тех высот, на которые вознесен его глава.
Однако российская политическая культура подчиняется иным правилам. И главное состоит в том, что госаппарат формируется под людей, а не под те или иные функции госуправления. Проще говоря, если в Европе ищут людей для той или иной должности, то в России создают должности для тех или иных людей.
Должности для людей вместо людей для должности
В эпоху Ельцина этот принцип пережил новое рождение. Так, внушающая трепет обывателю должность "руководитель администрации президента" на кремлевской бирже власти до сих пор котировалась невысоко. Слабость личности занимавшего ее Сергея Филатова и потому несколько пренебрежительное отношение к нему президента фактически отразились и на роли самой администрации. Ни у кого в Кремле не вызывал затруднения вопрос, у кого в руках больше власти — у руководителя администрации или у более скромно именуемого первым помощником президента Виктора Илюшина. Когда возникала необходимость встретиться, Илюшин приглашал Филатова зайти к себе, и тот послушно шел. По неписанным аппаратным правилам, "кто к кому ходит" — ключ к ранжированию чиновников по степени могущества. Как можно догадаться, единственный человек, который "ни к кому не ходит", — президент. Исключение он сделал в один из февральских дней 1992 года, когда, выйдя из своего кабинета, спустился на этаж ниже и зашел к покидавшему свой пост Юрию Петрову, чтобы лично попрощаться.
Пожалуй, ни один из обитателей Кремля при Ельцине не обладал таким могуществом, как Петров в те месяцы, когда он был первым руководителем президентской администрации. Во многом это объяснялось его личной близостью президенту, но во многом и тем фактом, что для большей части ельцинского окружения он по-прежнему был третьим секретарем обкома. Тот же Илюшин так до конца и не смог, общаясь с Петровым, преодолеть в себе комплекс неполноценности, поскольку сам в прежней жизни был только секретарем горкома. По признанию одного из высокопоставленных сотрудников Белого дома, "останься тогда Петров, и администрация превратилась бы в самый могущественный орган, указания которого нынешнее правительство исполняло бы незамедлительно, а премьер ходил бы к его руководителю на полусогнутых". В какой-то степени эти слова служат иллюстрацией того, какую роль играла до сих пор в системе российской власти личность.
И именно поэтому за любой реорганизацией стоит прежде всего чья-то личная победа или личное поражение.
Люди, которые и есть государство
В данном случае поражение потерпели теперь уже бывший руководитель президентской администрации Сергей Филатов и первый помощник президента Виктор Илюшин. Каждый из них в течение почти двух лет изо всех сил отстаивал свою концепцию реформирования аппарата главы государства. Оба они проиграли своему извечному оппоненту Александру Коржакову, начальнику Службы безопасности президента. Или, если быть более точным, той части госаппарата, которую в массовом сознании олицетворяет Коржаков.
Может быть это и прозвучит неожиданно, но среди всех концепций именно "коржаковская" отличалась наибольшей логикой и в наибольшей степени соответствовала Конституции. В ее основу был положен очень простой принцип: под каждое из конституционных полномочий главы государства создавалась соответствующая аппаратная структура. Костяк составляют семь главных управлений: по вопросам конституционных гарантий прав граждан, по вопросам внутренней и внешней политики государства, по вопросам государственной службы и кадров, программно-аналитическое, государственно-правовое, контрольное и специальных программ президента. Вместо аморфной системы из 43 самостоятельных подразделений, существовавшей при Филатове, неизменность которой он два года так упорно отстаивал, появляется строгая иерархическая система, напоминающая Министерство обороны или ФСБ. Пожалуй, именно это и пункт 6 указа (фактический запрет на публичные выступления и интервью сотрудников администрации) служат открытым проявлением окончательного установления контроля за структурой аппарата со стороны силовых ведомств.
Уже сам факт сокращения числа звеньев аппарата является составным элементом ужесточения режима — резко снижается вероятность утечек, сужается круг людей, допущенных к сведениям, знание которых дает власть. Легче осуществлять и контроль над их работой. Явно выраженная вертикальная структура администрации предполагает, что большинство назначений и отставок будет осуществляться лишь путем простого согласования с высшим политическим руководством.
Ужесточение режима делает неизбежным уход значительного числа либералов из президентского аппарата. В этой связи называется имя не только руководителя теперь уже бывшего Аналитического управления президента Марка Урнова, но и формально не входящих в администрацию помощников президента по политическим вопросам Георгия Сатарова и по вопросам безопасности Юрия Батурина. Как признался один из информированных кремлевских сотрудников, Батурин не исключает, что уже в ближайшее время на его место придет "человек в погонах".
Цель оправдывает средства
Какие цели преследовал сам глава государства, подписывая указ о реорганизации своего аппарата? Официальное объяснение, данное преемником Сергея Филатова Николаем Егоровым (приведение структуры и Положения о президентской администрации в соответствие с новой Конституцией), мало кого может удовлетворить: почему приведение в соответствие состоялось только через два года после появления Конституции. Объяснение двухлетней паузы только войной номенклатурных группировок также неудовлетворительно, поскольку не проясняет странный во всех отношениях момент, выбранный для закрепления победы одной из них. За четыре с половиной месяца до президентских выборов проводить реорганизацию в своем фактическом избирательном штабе можно либо при абсолютной уверенности в своей победе, либо при абсолютной неуверенности в своем аппарате. Учитывая атмосферу пессимизма относительно перспектив переизбрания нынешнего главы государства, пронизавшую буквально весь госаппарат, первое маловероятно. Если предположить второе, то вывод неутешителен — за пять лет своего руководства страной Ельцин так и не смог сформировать аппарат, на который он смог бы положиться.
Судя по всему, "группировка Коржакова" смогла одержать верх не столько благодаря логичности своей концепции, сколько благодаря тому, что возможности, предоставляемые ее воплощением президенту, гораздо больше того, что могла дать структура по Илюшину, в которой основные подразделения подчинялись помощникам президента, а собственно администрация и ее руководитель низводились до уровня обслуживающего техперсонала. Борису Ельцину потребовалась сильная структура, способная не только информировать, но и командовать, оставляя свободу маневра и самому президенту. Эта свобода обусловливалась сохранением множественности информационных потоков (илюшинская концепция была направлена на их монополизацию), а также закреплением независимого существования непосредственно контролируемых президентом структур, каждая из которых дает возможность использовать в тот или иной момент методы силового давления в широком их понимании. Такими структурами являются не только Совет безопасности, секретарем которого является близкий к Ельцину Олег Лобов, или Служба безопасности президента, формально входящая в состав его администрации, но подчиняющаяся лично ему, но также и Управление делами президента, которое обеспечивает материально-техническое и финансовое обеспечение всех центральных органов власти (включая Верховный и Конституционный суды). Контролируемая спецслужбами администрация с иерархической структурой, заимствованной у Министерства обороны, в укомплектованном составе вполне способна стать органом кризисного управления страной.
В том числе и правительством. Последнее особо актуально в связи с неожиданным отъездом в отпуск Виктора Черномырдина буквально через три дня после появления указа о реорганизации президентского аппарата. При всем известном факте расхождения взглядов на экономическую политику между премьером и президентом подобный факт мог быть истолкован как первый шаг к отставке. Подобно многим высокопоставленным чиновникам Виктор Черномырдин, в соответствии с аппаратной традицией уйдя в отпуск премьером, мог вернуться из него уже в ином качестве. Непосредственно связывает указ и премьера фигура Виктора Илюшина, давнего аппаратного союзника Черномырдина, вместе образующих ось, противостоящую на разных этажах государственного управления Александру Коржакову и первому вице-премьеру Олегу Сосковцу. Административное поражение Илюшина не может пройти бесследно для главы правительства, поставленного теперь перед фактом нового карьерного взлета бывшего когда-то министром черномырдинского правительства Николая Егорова, в свое время разошедшегося с премьером в оценках того, каким образом решать проблему Чечни. Сторонник жестких мер Егоров, судя по всему, постарается использовать все возможности, которые предоставляет ему новая структура для того, чтобы жизнь премьеру не казалась сахаром.
Единственное, что так пока и остается загадкой, это то, каким образом президент сможет опереться на свою администрацию, решись он, скажем, бросить вызов наступающей красной опасности и отменить выборы. Или постараться их выиграть при помощи нетипичных ходов. Деморализованный организационной перестройкой и предстоящим 20-процентным сокращением низкооплачиваемый по сравнению с частным бизнесом президентский аппарат в ближайшее время будет не в состоянии продуктивно работать, предпочитая тактику выжидания. В то время как жесткая административная структура дает хорошие результаты только в том случае, если она наполнена теми, кто умеет выполнять, и теми, кто умеет давать поручения. От того, кто встанет на ключевые посты в администрации во многом зависит сейчас и судьба самого президента. Это должно диктовать Борису Ельцину отличный от традиционного "должность под человека" принцип кадровых назначений.
Существует и принципиально иной взгляд на возможную кадровую политику. Борясь за реализацию своего видения организационной структуры администрации президента, спецслужбы загодя готовили команду, готовую сесть в кресла на Старой площади. Для того чтобы заставить более или менее сносно заработать полуторатысячный коллектив обновленной администрации, считается минимально необходимым порядка 80-100 человек на ключевых постах. В принципе, эта цифра даже в нынешние времена всеобщего дефицита мозгов не является сверхъестественной. Тем более для организаций, в силу своей специфики имеющих разветвленные связи во всех слоях общества.
Ближайший месяц даст ответ, насколько близка такая точка зрения к истине. Хотя в целом трудно поверить, что лидеры государства могут быть намного умнее народа, вознесшего их над собой. По крайней мере, действительность последних десятилетий свидетельствовала, скорее, об обратном. Поэтому стоит прислушаться к словам нынешнего польского президента Александра Квасьневского: "Если бы КГБ был бы так могуществен (как о нем пишет западная пресса. — Ъ), то Советский Союз оставался могучим и просуществовал бы еще тысячу лет".
Впрочем, запросы нынешней политической элиты России не выходят за рамки хотя бы еще четырех лет.