На этой неделе в России в сотый раз будет применена предложенная Кремлем пять лет назад процедура назначения главы региона местным парламентом по представлению президента. Последствия перехода на новую систему анализировал обозреватель "Власти" Дмитрий Камышев.
Упразднение избираемых
Сотым назначенным губернатором станет действующий глава Алтайского края Александр Карлин, снова выдвинутый на этот пост Дмитрием Медведевым 18 июля. Строго говоря, речь в данном случае идет не о сотом губернаторе, а о сотом назначении. Ведь по новой процедуре утверждались лишь 79 из 83 действующих региональных лидеров (последние четверо избранных поменяют свой статус не позднее начала 2010 года), но в ряде регионов эта процедура применялась уже по несколько раз.
Отмена в конце 2004 года всенародных выборов губернаторов породила множество юридических споров, политических дискуссий и даже запросов в Конституционный суд. Но спустя почти пять лет можно констатировать, что новая система вполне прижилась. Хотя главные заинтересованные стороны — избиратели, губернаторы и Кремль — восприняли ее по-разному.
С точки зрения большинства избирателей (за исключением явного меньшинства политически озабоченных граждан), ситуация почти не изменилась, потому что на самом деле от их воли смена глав регионов и раньше зависела мало. Судьбу губернаторских выборов в начале 2000-х годов, как правило, решали такие далекие от обывателя вещи, как большие деньги и административный ресурс,— теперь же это делают не менее далекие от народа президент и его полпреды в округах. А единственной ощутимой утратой стала разве что возможность лишний раз поесть дешевых пирожков на избирательном участке.
В жизни самих губернаторов перемен больше, но в основном приятных. Прежде всего им теперь не нужно тратить уйму сил и средств на выборы: достаточно наладить отношения с Кремлем и вовремя колебаться вместе с линией партии, что сейчас неплохо получается даже у молодого поколения, не прошедшего школу советской партхозноменклатуры.
Кроме того, статус президентских назначенцев дал региональным лидерам новые козыри в их давнем противостоянии с мэрами. Открытых мэрских бунтов против региональной власти не было уже давно, тогда как сами губернаторы легко добиваются отставок градоначальников за любую провинность — от проблем ЖКХ до "неправильных" результатов президентских выборов. (Так, в 2007 году за слабые показатели "Единой России" на думских выборах в Краснодарском крае его губернатор Александр Ткачев уволил 14 глав муниципалитетов, в том числе главу Гулькевичского района Леонида Гутрица, вице-мэров Краснодара Виктора Кудинова и Сочи Ирину Бадаян, а еще 16 местных руководителей получили выговоры.) Ну а неприятные психологические ощущения, связанные с полной зависимостью от президента, можно просто не замечать. Или, например, прислушаться к губернатору Санкт-Петербурга Валентине Матвиенко, высказавшейся недавно в том смысле, что ей все равно, каким способом она получает свой пост, главное — продолжать на нем работать (см. прошлый номер "Власти").
А вот у Кремля проблем явно прибавилось. Во-первых, ему теперь приходится заниматься отбором кандидатов в губернаторы, что с учетом дефицита региональных кадров становится иногда весьма трудным делом. Во-вторых, назначенных лидеров нужно иногда еще и увольнять, чтобы доказать народу, что президент внимательно следит за тем, как его назначенцы об этом самом народе заботятся. А в-третьих, даже получив теоретическое право отставлять любых губернаторов, Кремль все равно пока не может применить его на практике к некоторым особо авторитетным региональным лидерам. Поэтому, легко отправив в отставку мурманчанина Юрия Евдокимова за критику "Единой России", президент оставил без последствий еще более мощный "наезд" на партию власти и федеральный центр со стороны президента Башкирии Муртазы Рахимова (см. "Власть" от 29 июня).
Укрощение строптивых
Стоит напомнить, что внедрение новой системы происходило постепенно. В первые два года Кремль явно предпочитал кнуту пряник, пытаясь убедить регионалов в том, что радикальное обновление губернаторского корпуса в его планы не входит. Результатом стало массовое переназначение глав субъектов РФ по новой процедуре. Уже в первые шесть месяцев 2005 года через нее прошли 21 из 25 глав регионов, причем лишь шесть из них были переназначены по истечении своего срока полномочий, а 15 сами досрочно поставили перед президентом вопрос о доверии. При этом среди "досрочников", сагитировавших коллег за новую систему собственным примером, в 2005-2006 годах оказались такие политические тяжеловесы, как Минтимер Шаймиев (Татария), Муртаза Рахимов (Башкирия), Егор Строев (Орловская область), Константин Титов (Самарская область) и Эдуард Россель (Свердловская область).
Разумеется, не обошлось и без отставок. Но их было относительно немного (12 новых губернаторов из 44 назначенных в 2005 году и 3 из 9 в 2006-м), а отставников Кремль выбирал весьма осторожно и со смыслом, стараясь одновременно и избежать больших конфликтов, и послать на места определенный сигнал.
Так, увольнение в 2005 году сразу трех "красных" губернаторов (туляка Василия Стародубцева, нижегородца Геннадия Ходырева и ивановца Владимира Тихонова) показало, что Владимир Путин не намерен мириться с существованием доставшегося ему в наследство от Бориса Ельцина "красного пояса". Добровольный уход "аксакалов" Александра Дзасохова (Северная Осетия), Валерия Кокова (Кабардино-Балкария) и Магомедали Магомедова (Дагестан) обозначил готовность центра обновить или по крайней мере омолодить свою кавказскую политику. Отказ переутвердить в должности Дмитрия Аяцкова (Саратовская область) и Бориса Говорина (Иркутская область) продемонстрировал, что важнейшим критерием эффективности главы региона Кремль считает его способность сплотить местные элиты, с чем и у Аяцкова, и у Говорина были серьезные проблемы. Наконец, отстранение от должности Владимира Логинова (Корякия) и Алексея Баринова (Ненецкий автономный округ) "в связи с утратой доверия президента" должно было доказать, что в случае плохой работы региональных лидеров или нарушения ими законности Москва способна действовать максимально жестко.
Однако в 2007 году, когда к новому порядку привыкли и губернаторы, и региональные элиты, ситуация изменилась. Доля новых назначенцев возросла до 44% (11 из 25), число "добровольных" отставок — с трех до пяти, а еще два губернатора (амурский Леонид Коротков и сахалинский Иван Малахов) были уволены "за утрату доверия". К тому же среди отставников впервые оказались тяжеловесы первого ельцинского призыва — Михаил Прусак (Новгородская область), Константин Титов (Самарская область) и Анатолий Лисицын (Ярославская область), возглавившие свои регионы сразу после августовского путча 1991 года. А это уже означало, что главным принципом кадровой политики Кремля стал известный девиз "незаменимых у нас нет".
С приходом нового президента процесс обновления региональных кадров еще более ускорился. В 2008 году число новых назначенцев перевалило за 80% (10 из 12), причем новичками были все восемь первых кандидатов в губернаторы, выдвинутых Дмитрием Медведевым, а за семь месяцев нынешнего года таковых оказалось семь из десяти. В то же время норма о продлении полномочий главы региона через досрочное обращение к президенту с вопросом о доверии в эти годы не применялась ни разу: желающие ею воспользоваться, если верить СМИ, вроде бы были, но их заявлениям в Кремле просто не давали хода. В итоге новый президент оказался в кадровых вопросах радикальнее предшественника: если Владимир Путин назначил 28 новых губернаторов из 82 (34%), то Дмитрий Медведев — 15 из 18 (83%).
Устранение нерадивых
Если количественные показатели новой кадровой политики оказались весьма внушительными, то с качественными параметрами дела обстояли несколько хуже.
Во-первых, в трех субъектах РФ, выражаясь футбольным языком, кремлевские тренеры были вынуждены проводить повторную замену, то есть менять недавно утвержденного нового главу региона на другого назначенца. Антирекорд среди новичков установил Николай Колесов, проработавший в Амурской области менее полутора лет и замененный в октябре 2008 года на Олега Кожемяко. Главу Ненецкого округа Валерия Потапенко, назначенного в июле 2006 года, в феврале 2009-го сменил Игорь Федоров. А в Иркутской области замену за последние четыре года пришлось осуществлять дважды: преемником назначенного в августе 2005 года Александра Тишанина в апреле 2008-го стал Игорь Есиповский, который погиб в авиакатастрофе в мае этого года, после чего пост губернатора занял Дмитрий Мезенцев.
Во-вторых, еще в восьми случаях новые руководители назначались вместо всенародно избранных губернаторов, уже успевших незадолго до этого переутвердиться по новой схеме. В число последних попали, например, вышеупомянутые Егор Строев, Константин Титов и Анатолий Лисицын. Ушли они как бы по собственному желанию, но у кого на самом деле это желание возникло, понять было несложно. Поэтому их замена выглядела как признание федеральной власти в том, что, переназначив этих губернаторов два-три года назад, она совершила ошибку.
Наконец, в-третьих, в последние годы центру приходилось все чаще прибегать к услугам губернаторов-варягов, к коим можно отнести полтора десятка назначенных глав регионов — даже не считая тех, кто всего пару лет поработал во вверенном ему регионе или вернулся на историческую родину после долгого пребывания в Москве (см. таблицу). Если в первые два года после отмены губернаторских выборов таковых было всего трое (четверть от всех вновь назначенных), то за 2007-2009 годы — уже 12 (43%). При этом в кадровом списке президента Медведева чужаки составили 40% всех новых назначенцев (6 из 15), тогда как у президента Путина их было лишь 32% (9 из 28).
Наверное, эту тенденцию можно объяснить естественным стремлением нового главы государства обзавестись на местах лояльными лично ему лидерами, которые в своей работе будут руководствоваться в первую очередь интересами президента, а не местных элит. Или же не менее логичным превращением губернаторской службы в подобие военной или прокурорской, которым присущ принцип экстерриториальности. В конце концов, губернатор при новой системе мало чем отличается от офицера, который должен служить там, куда его пошлют. Однако использование варягов часто было для Кремля вынужденной мерой, поскольку выбор достойных кандидатов в губернаторы действительно сужается, особенно в не самых продвинутых регионах. А их естественный отбор через систему конкурентных местных выборов невозможен в силу отсутствия таковых в России.
Утроение назначенных
Между тем кадровой работы у Кремля в ближайшее время явно прибавится. Ведь в 2010 году истекают полномочия почти у трех десятков глав регионов, назначенных по новой процедуре в 2005 году и благополучно дотянувших до конца пятилетнего срока. А это значит, что число губернаторских назначений по сравнению с последними двумя годами как минимум утроится.
Кроме того, президент уже не раз обещал, что будет жестко наказывать руководителей тех регионов, где власть плохо борется с экономическим кризисом. И есть все основания полагать, что в ближайшие полгода-год эти угрозы наконец-то будут реализованы — особенно если сбудутся прогнозы о грядущей второй волне кризиса. Причем это будет именно показательная порка, то есть официально оформленные принудительные отставки "за утрату доверия президента", а не увольнение "по собственному" с почетной ссылкой в Совет федерации.
Что же касается дефицита кадров, то его преодолению, возможно, хотя бы отчасти поможет недавнее создание президентского кадрового резерва и аналогичных списков в федеральных округах и отдельных субъектах РФ. Наличие этой базы данных по крайней мере ускорит первоначальный отбор кандидатов, особенно в случае досрочной отставки губернатора. К тому же часть работы по поиску достойных кадров Дмитрий Медведев уже переложил на "Единую Россию", которой как партии, повсеместно побеждающей на выборах в региональные парламенты, теперь придется предлагать президенту не менее трех кандидатур на каждое губернаторское кресло.
Ну а если через пару лет выяснится, что отобранный сложным партийно-резервным путем глава субъекта РФ с обязанностями все равно не справляется, президент всегда сможет воспользоваться главным преимуществом новой системы — правом в любой момент уволить любого губернатора РФ без объяснения причин. Ведь в этой системе, в отличие от официального футбольного матча, число замен не ограничено.
Губернаторы-варяги*
|
*Губернаторы, в 2005-2009 годах получавшие назначение в регионы, в которых они до этого никогда не жили и не работали.
**Подал в отставку в октябре 2008 года.
***Погиб в авиакатастрофе в мае 2009 года.