Редкое политическое событие февраля может соперничать по значимости и всеобщему вниманию с президентским посланием Федеральному собранию. Пришедшая из совсем иного политического мира форма общения главы государства со своим народом до сих пор воспринимается в России как экзотика и причуда власти.
История
История президентских посланий в России насчитывает всего лишь два года. Впервые глава государства принял решение ежегодно открыто декларировать основные направления политики в конце 1993 года, во время "поэтапной конституционной реформы". Сейчас, когда даже преданные сторонники нынешней кремлевской элиты отмечают неуклонное бронзовение режима, воскрешающего в памяти наиболее яркие черты государственного управления СССР в постсталинскую эру, идея президентского послания уже кажется чужеродным заимствованием. Тогда же, после подавления хасбулатовского Верховного совета она рассматривалась как еще одно свидетельство приобщения России к ценностям западной цивилизации.
Инициатива использовать подобный ход приписывается нынешнему помощнику президента по экономике Александру Лившицу, два года назад занимавшему гораздо более скромный пост в одном из аналитических подразделений президентской администрации. Идея была тут же подхвачена первым помощником президента Виктором Илюшиным и оценена Борисом Ельциным, которому она дала возможность демонстрировать желание строить партнерские отношения с новой законодательной властью. Не исключено, впрочем, что есть смысл и в словах циников, которые считают все рассуждения о стремлении кремлевских властей подчеркнуть свою вестернизированность простой рекламой. Если идея Лившица и нашла путь к сердцу президента, считают они, то не потому, что она отражала "дух 93 года", а потому, что воскрешала образ генерального секретаря, выступающего с "Основными направлениями..." перед съездом.
Статус
Вопрос о статусе не так прост, как может показаться. Законодательно статус президентского послания Федеральному собранию никак не определен. В Конституции послание парламенту упоминается в статье 84 (пункт "е"): "Президент Российской Федерации... обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства". Что это — отчетный доклад, "Основные направления...", информация о намерениях всей исполнительной власти или только ее главы? Как сама исполнительная власть в лице прежде всего правительства должна воспринимать послание президента Федеральному собранию? С формальной точки зрения глава правительства может пропустить все сказанное президентом мимо ушей, поскольку юридической силы послание не имеет. Тем более что адресуется оно законодательной власти, а об экономике в статье Конституции и не упомянуто.
Однако в России формальной логикой в политике руководствуются только неудачники. Общее партийное прошлое всей политической элиты придало президентскому посланию статус установочного документа, которому обязаны следовать все подразделения госаппарата. Обязаны следовать, однако, не означает, что следуют. Тут-то и проявляется двойственность президентского послания. Заимствованная на Западе форма наполняется чисто советским содержанием (первые два послания даже структурно перекликались с партийными докладами, воспроизводя традиционный отраслевой принцип построения), но поскольку в отличие от партийно-государственной системы СССР современная Россия с некоторыми оговорками считается все же правовым государством, форма одерживает верх. При всем внешнем почтении к президентскому эпистолярному жанру правительство в своей работе руководствуется все же иными документами. Как ни бился Сергей Глазьев в течение двух лет своего пребывания в кресле председателя комитета Думы по экономической политике, пытаясь доказать факты нарушения правительством положений президентского послания, но все его обращения к президенту были игнорированы. Если когда-либо президент и задумывался о смене премьера, то отнюдь не из-за игнорирования последним послания Федеральному собранию.
Влияние
Вопрос о подлинном влиянии на политическую и экономическую жизнь страны президентского послания пока остается загадкой. В течение 1994-1995 годов невозможно было выявить действительную роль послания в определении экономического курса — оно практически повторяло идеологию бюджета и соответствовало совместным заявлениям правительства и Центрального банка об экономической политике. Вопрос о том, что первично и что вторично в данном случае, может быть в какой-то степени разрешен только в этом году, поскольку на концептуальном уровне нынешнее послание имеет серьезные отличия от федерального бюджета на 1996 год. Социальный пафос, который свойствен всем публичным выступлениям Бориса Ельцина после парламентских выборов, во многом противоречит жесткой финансовой политике, которую диктует закон о бюджете.
Если анализировать тексты двух предыдущих посланий в контексте реальной экономической политики, то можно прийти к выводу, что в 1994 и 1995 году фактически проводившийся правительством курс имел существенные расхождения с декларациями президентского послания. Так, например, два года назад глава государства сделал сенсационное заявление, ставшее принципиально новым для официальной экономической политики. Борис Ельцин сообщил, что "выходить из кризиса России придется самостоятельно", тем самым поставив крест на надеждах российских либералов использовать поддержку Запада в реформировании российской экономики. Последующие события показали не только не ослабление, но значительное возрастание роли международных финансовых организаций в экономической политике в России и как донора российского бюджета.
Можно привести еще два примечательных высказывания президента: "1994-й должен стать годом начала действительной структурной перестройки российской экономики" и "Предельно допустимый уровень инфляции превышать нельзя. Это требование будет обеспечиваться в том числе и конституционными полномочиями президента". Структурная перестройка экономики как проходила, так и проходит без какого-либо осмысленного государственного вмешательства, а всех конституционных полномочий президента не хватило для того, чтобы заставить российскую экономику в 1994 году вписаться в параметры прироста денежной массы, установленные правительственной программой и тем же президентским посланием (3-5% в месяц).
Перемены
Расхождения между правительственным и президентским видением национальной экономики объясняются взятым на вооружение еще в 1994 году принципом разделения понятий "экономическая реформа" и "экономическая политика". Тогда было заявлено, что отныне президент будет нести ответственность только за реформирование экономики вообще — лишь "защищать и отстаивать курс на продолжение экономических преобразований". Статус же "экономической политики" (то есть конкретная реализация этого курса) был понижен, став уделом правительства. Дистанцирование Бориса Ельцина от повседневных неудач экономической политики правительства формирует имидж президента — "гаранта экономических преобразований". Именно так следует понимать заявление руководившего группой разработчиков экономической части президентского послания Александра Лившица: "Правительство может следить за социально-политическими эффектами, а президент — обязан".
Если анализировать предыдущие послания и сравнить их с последними шагами исполнительной власти, то вызвавший шок в либеральных кругах нынешний поворот Бориса Ельцина к "реформе с человеческим лицом" окажется вовсе не таким уж неожиданным. Еще два года назад ключевой задачей правительства президент видел "стабилизацию уровня жизни основной части населения". О необходимости преодолеть кризис неплатежей, прекратить остановку жизнеспособных предприятий и остановить технологический откат российской промышленности, стимулировать инвестиционную активность и сформировать конкурентоспособные на внешних рынках финансово-промышленные группы говорилось не вчера, а еще феврале 1994 года.
Правда, тогда поворот к большему государственному регулированию только-только концептуально намечался, а дыхание либеральной эры еще чувствовалось в публичных выступлениях влиятельных российских политиков. Хотя установку на продолжение жесткой финансовой политики президент оговорил необходимостью обеспечения "затухания и приостановки спада производства, активных структурных преобразований на основе выведения неэффективных производств и поддержки точек роста".
В этом отношении подлинно революционным стало послание 1995 года. Оно рождалось в принципиально иной обстановке, чем предыдущее. Создание базы для экономического подъема, стратегический поворот к экономическому оживлению связывались в нем с активизацией государственного регулирования и выдвижением новых приоритетов в инвестиционной политике. Стало очевидным, что в стране кризисной государственной экономики национальному крупному частному капиталу в принципе взяться неоткуда, а иностранные инвесторы не проявляют особого интереса к большинству неэффективных отраслей.
Именно поэтому главная идея послания предстала уже в совершенно новом виде — государство должно не отказываться от своей роли, а наоборот, активизироваться и прямо вспомнить о своем участии в инвестиционном процессе. В прошлогоднем послании уже в полной мере был развернут и социальный блок. Социальная политика пришла на смену задаче смягчения "социальных последствий реформы", вызванных массированным сокращением госрасходов. Два года назад проблема ставилась в плоскости повышения эффективности бюджетных затрат на социальную сферу при стратегической задаче минимизации государственных расходов вообще. Послание-96 стало своеобразным памятником такому пониманию экономической политики. В нынешнем послании социальная политика стала безусловным приоритетом, почти поднявшись до лозунга "все для человека, все во благо человека". Экономическая политика фактически превращается в падчерицу социальной. Если вспомнить, что первая является функцией правительства, а вторая прерогативой президента, то на наивный вопрос "Что принципиально новое несет в себе президентское послание в этом году?" можно дать и такой эпатирующий ответ: "Ничего".