Закончена регистрация инициативных групп по выдвижению кандидатов в президенты России. Шансы участников предвыборной гонки широко обсуждаются. Нет речи только об одном: что конкретно будет происходить после выборов, если нынешний российский президент не будет переизбран.
Для России смена главы государства, не сопровождающаяся заговорами, смертью предшественника или переворотами, — совершенно неизвестный феномен. И уж вовсе уникальной представляется смена хозяина Кремля, обусловленная прямым волеизъявлением народа. Однако в действующем законодательстве четкая процедура передачи власти из одних рук в другие отсутствует.
Неожиданные перспективы
С точки зрения законодательного регулирования процедура передачи от одного президента другому того, что принято называть рычагами власти, оказывается описанной на редкость лапидарно. Из Конституции и Закона "О выборах Президента Российской Федерации" ясно только, что новый глава государства может вступить в должность не позднее 45 дней после дня выборов. Правда, только в том случае, если он победит в первом же туре. Если выборы будут состоять из двух этапов (что более вероятно), то новый президент у России может появиться и на семьдесят пятый день после 16 июня (15 дней на подведение итогов первого тура, 15 — на подготовку второго, 15 — на повторный подсчет голосов и 30 дней на подготовку к инаугурации).
Из Конституции можно также узнать текст президентской присяги, единственно запоминающимся моментом которой является обязательство "верно служить народу", и тот факт, что перед новым главой государства прежнее правительство должно сложить свои полномочия. Собственно, это и все. Остается неясным многое: например, когда же конкретно правительству необходимо сложить полномочия — сразу после принесения присяги новым президентом или через две или три недели. Или через месяц? Тогда, кстати, оно может состоять сплошь из миллионеров.
Совершенно очевидно, что авторы Конституции и закона о выборах президента полагали, что конкретные детали механизма передачи власти будут определены позднее в других законах (например, о правительстве) или соответствующих ведомственных инструкциях (правда, неизвестно каких ведомств). И они правы: детали — не удел Конституций. Но было бы интересно взглянуть на руководителя ведомства, даже такого как Центризбирком, который по собственной инициативе приготовил бы проекты документов, регламентирующих процедуру передачи полномочий уходящего президента (т. е. Борисом Ельциным). День, когда идеалист отдал бы распоряжение готовить такого рода документ, мог стать для него последним в руководящем кресле.
А что, собственно, один президент должен передать другому? И что такое "президентские полномочия"?
Ожидаемые обстоятельства
Большинству людей при упоминании о передаче власти на ум сразу придет пресловутый "ядерный чемоданчик" ("президентский портфель" или "черный дипломат"), ассоциирующийся с кнопкой, нажатие которой начинает ядерную войну. Офицеры, посменно несущие дежурство у этой линии связи, входят в число постоянных членов президентской свиты. Именно с "черным дипломатом" связана такая легенда: уже отставленный отнюдь не конституционным путем президент СССР Михаил Горбачев пытался, защищаясь, использовать последний козырь — ядерную кнопку. Но российские военные, перешедшие на сторону президента России, объяснили президенту уже несуществующего государства, что без их командного пункта все президентские ключи к ядерным шифрам — просто радиоигра. И Горбачев сдался.
Как ни удивительно, но если с чем-то и не возникнет проблем при возможной смене главы государства, так это с процедурой передачи ядерных шифров. Как утверждает один из сотрудников Министерства обороны, в России (равно как и в США) роль военных в контроле за мобильным командным постом ядерной обороны гораздо выше, чем это принято думать: "Какой бы сигнал ни поступил из Кремля, мы будем принимать решение на основе собственной информации". Процедура передачи "портфеля" регулируется секретной инструкцией, и в Министерстве обороны не видят тут никаких проблем.
Однако это, судя по всему, редкое (если не единственное) исключение. В отличие от США, где процедура передачи власти главы государства отработана до мелочей (правда, за более чем 200 лет), в России политическая система окажется в состоянии паралича при любом неожиданном развитии событий. Зададимся, например, вопросом, что будет, если уже после объявления итогов выборов в течение последующих законодательно закрепленных 30 дней победивший кандидат, готовящийся сменить хозяина Кремля, окажется нетрудоспособным? А если, не дай Бог, он преждевременно скончается, так и не принеся стране клятву? Российское законодательство хранит по этому поводу полное молчание, и правящему истеблишменту, очевидно, придется заняться импровизацией.
Предсказуемые последствия
В Конституции подробно названы полномочия президента, которые автоматически переходят к нему после произнесения присяги. Новый президент автоматически становится не просто новым главой государства, но и главнокомандующим, председателем Совета безопасности России и непосредственным руководителем внешней политики страны. А это значит, что он сразу же может заняться, например, кадровыми перестановками в составе высшего командования Вооруженных сил, приступить к международным переговорам, подписывать договоры с другими государствами и ратификационные грамоты.
Автоматически слагает перед президентом свои полномочия и правительство. Хотя не ясны ни сроки, в которые ему надлежит это сделать, ни состав слагающих полномочия. Из определения, которое дано в части 2 статьи 110 Конституции — "Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров" — следует двоякий вывод о персональном составе правительства. Федеральными министрами можно считать либо руководителей федеральных структур, должность которых так и называется — "министр" (узкое толкование), либо всех руководителей федеральных органов власти, имеющих министерский статус (расширительное толкование). В последнем случае после инаугурации нового президента автоматически должны сложить с себя полномочия руководители Федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки, Федерального агентства правительственной связи и информации и т. п.
В отсутствие закона о правительстве единственным официальным документом, который все-таки может дать ответ на вопрос о его структуре, фактически сейчас можно считать принятый 10 января 1994 года указ президента "О структуре федеральных органов исполнительной власти". Судя по всему, руководители всех ведомств, отнесенных в указе к правительственным, и должны сложить свои полномочия после смены главы государства. Собственно это, очевидно, и предполагается Конституцией, но для абсолютной ясности в июне может потребоваться и разъяснение Конституционного суда.
Этот вопрос имеет непосредственное отношение к тому жгучему вопросу, которым мучается в последнее время либеральная общественность: возможен ли государственный переворот с целью воспрепятствовать радикальному обновлению правящей политической и экономической элиты? Целый ряд федеральных органов исполнительной власти подведомствен президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией, либо отнесен к его фактической номенклатуре в соответствии с различными законодательными актами. Если руководители этих 12 структур (в числе которых МВД, ФСБ, ФАПСИ, Федеральная пограничная служба и Управление делами президента), играющих ключевую роль в обеспечении безопасности страны и бесперебойного функционирования федеральных органов государственной власти, не уходят в отставку автоматически с приходом нового президента, то чисто гипотетически у них сохраняется возможность предпринять попытку не допустить реализации итогов выборов. Правда, нельзя не учитывать действительного состояния дисциплины и корпоративной солидарности этой части госаппарата. Как выразился один из сотрудников администрации президента, "силовики — это люди, которые сейчас больше кого бы то ни было держат хвост по ветру. Выполнять приказы руководства они будут только тогда, когда эти приказы будут играть на победителя".
Непредсказуемые поступки
Именно в силу такого рода причин у президента России остается только один путь избежать поражения в случае неблагоприятных для него итогов голосования. Если уж и идти на решительные шаги, то — до официального объявления результатов выборов. Беглый анализ законодательства говорит о том, что если и открываются перед прежним президентом какие-либо возможности для активных действий с целью продлить собственное пребывание в кресле главы государства, то только в направлении признания выборов несостоявшимися или недействительными (статья 55, части 4 и 6 Закона "О выборах Президента Российской Федерации"). В первом случае несостоявшимися считаются выборы, в которых приняло участие менее половины избирателей (если речь идет, конечно, о первом туре). Во втором — недействительными считаются выборы, при проведении которых допущенные нарушения закона не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей. Эта формулировка достаточно расплывчата и емка, чтобы под нее подвести любой мало-мальски значимый предвыборный инцидент. Например, неправомочный отказ в регистрации какого-либо (далеко не самого популярного) кандидата или нарушения в ходе подсчета голосов в одном или двух отдаленных регионах.
В случае успеха подобной тактики Борис Ельцин согласно закону о выборах президента получает время для передышки, поскольку повторные выборы "проводятся не позднее чем через четыре месяца со дня первоначальных выборов". В нашем случае это произойдет, скорее всего, в октябре — хотя, конечно, риск проиграть повторные выборы остается. Может статься и так, что никаких уловок Борис Ельцин и не применит.
--------------------------------------------------------
Из интервью секретаря Центральной избирательной комиссии Александра Вешнякова:
— Назовите несколько примеров нарушений, из-за которых выборы могут быть признаны недействительными.
— Например, если кандидатом в президенты грубейшим образом будут нарушаться правила агитации с использованием государственных СМИ. Я, конечно, думаю, что вероятность этого очень мала, практически даже ее не существует — никто на грубейшее нарушение со стороны соответствующих должностных лиц избирательной кампании не пойдет. Кроме того, в руках Центральной избирательной комиссии есть предупредительный механизм. ЦИК как по своей инициативе, так и по обращению граждан, избирательных объединений или других кандидатов имеет право рассмотреть ту или иную ситуацию и, если сочтет необходимым, представить материалы в Верховный суд. Суд может удовлетворить ходатайство ЦИК о снятии такого кандидата.
Второе нарушение. Если, условно, будет 10 кандидатов в президенты и вдруг по какой-либо причине окажется, что один из них был неправильно зарегистрирован. Или еще что-то в этом плане. Или, наоборот, кандидат должен был быть зарегистрирован, а его не зарегистрировали. Если суд восстановит его, дав ему возможность быть зарегистрированным, то имевшие место нарушения могут послужить основанием для признания выборов недействительными.
-------------------------------------------------------