Бюджетный кризис — самая страшная после победы Зюганова опасность, нависшая над сегодняшней Россией. Бюджетное послание Бориса Ельцина, появившееся за неделю до президентских выборов, призвано укрепить надежду на то, что обе эти опасности будут устранены. Эту задачу оно выполнило.
Грозящий кризис
Бюджет 1996 года был жестким, но в первом же квартале пришлось ужесточить его еще больше: расходы были сокращены на четверть. Продержавшись апрель и май на внешних кредитах, в июне государство было вынуждено забрать у ЦБ 5 трлн рублей его прибыли. Ответом стало ужесточение финансовой политики, нейтрализовавшее увеличение денежной массы и гарантировавшее выполнение соглашений с МВФ. Однако в перспективе ужесточение может привести к бюджетному кризису. Тому есть несколько причин.
Первая и основная причина — чрезмерно жесткая налоговая политика, ухудшившая положение предприятий и вызвавшая острую нехватку денег и замещение их суррогатами (неплатежи!). Как следствие, происходит некоторое уменьшение налогового бремени, предоставление отсрочек и в итоге еще большее сокращение бюджетных доходов.
Вторая причина, тесно связанная с первой, — слабость контроля как за доходами, так и за расходами бюджета. Его планирование и исполнение осуществляются в разных системах счетов, а структура расходов не менялась с 1991 года.
Наконец, третья причина — сезон выборов. В обмен на политическую поддержку можно выторговать у государства и отсрочки, и списание долгов. Ужесточение налогового режима до выборов невозможно в принципе.
Бюджетный тупик
Второстепенные причины бюджетного кризиса будут в значительной степени нейтрализованы во второй половине 1996 года. Окончание предвыборной лихорадки повысит собираемость налогов. Укрепление контроля государства за финансами уже началось в ходе выплаты задолженности бюджета перед населением (в I квартале 1996 года доля зарплат и пенсий в расходах государства достигла 50%, по сравнению с 27% в январе — марте 1995 года).
Тем не менее главная проблема — чрезмерно жесткая финансовая политика — остается. Сейчас основные надежды связаны с притоком капиталов (в том числе и вывезенных за границу российских) после выборов. По оценкам, только иностранные вложения (за исключением вложений в госбумаги) составят во второй половине 1996 года $2-3 млрд. Вложения же в ГКО могут быть еще больше — за февраль — апрель иностранные инвестиции в них составили около $1 млрд (это эквивалентно всем иностранным вложениям в Россию в 1994 году, или почти 30% чистых поступлений по ГКО за февраль-май 1996 года, или 18% бюджетного дефицита за то же время), за май — около $1,5 млрд.
Однако приток средств извне увеличит денежную массу сверх согласованной с МВФ и потребует пропорционального ужесточения финансовой политики. Это значит, что угроза бюджетного кризиса сохранится, и шансы России перейти к быстрому экономическому росту до 2000 года уменьшатся. И предвыборная программа президента это учитывает.
Бюджетный порядок
Учитывает она и то, что терпение общества небезгранично. Угроза бюджетного кризиса чревата политической дестабилизацией. Именно поэтому ключевым пунктом программы стала новая бюджетная политика, которую намечено разработать во второй половине 1996 года. Бюджетное послание президента, конкретизирующее новую бюджетную политику, ориентировано на единственно достижимую сейчас цель — всестороннее укрепление контроля за бюджетом.
В результате предусмотренных посланием мер собираемость налогов в федеральный бюджет должна вырасти на 70 трлн рублей, то есть фактически на треть: с 9-10% ВВП в этом году до 12-13% ВВП в следующем. При небольшом сокращении дефицита (с 3,85 до 3% ВВП) аналогично доходам должны вырасти и расходы, что снизит остроту бюджетного кризиса. Беспрецедентное сокращение инфляции, намеченное на 1996 год (почти в 4 раза — с 7,2 до 1,9% в среднем за месяц), продолжится и в 1997 году, когда рост цен замедлится более, чем в 2,5 раза, — в среднем до 0,7% за месяц.
Бюджетное послание формулирует три основных задачи бюджетной политики в 1996 году. Это "полноценное финансирование социальной сферы", "стимулирование инвестиционной деятельности" (направленной не только на структурную перестройку, но и — впервые! — на усиление национального капитала) и "безусловное выполнение государством своих финансовых обязательств".
Новшеством является расчет бюджета на основе минимальных государственных социальных стандартов, включающих размер оплаты труда, пенсий, стоимость "общедоступных и бесплатных услуг образования, здравоохранения и культуры". Единственная попытка такого рода предпринималась пять лет назад, когда союзный премьер Валентин Павлов признал, что государство не в силах обеспечить гражданам минимальные стандарты потребления.
Налоговая реформа
Важной частью бюджетного послания является описание налоговой реформы, подход к которой ощутимо отличается не только от подхода Минфина, но и от прежнего подхода самого президента, который отразился в документах, подписанных им ранее, например в предвыборной программе. В частности, в бюджетном послании не говорится об обеспечении стабильности налоговой системы, о зачисляемых в бюджеты разных уровней минимальных долях налогов, о создании механизма защиты прав налогоплательщиков и ряде других не менее важных мер. Тем не менее оснований обвинять президента в пересмотре ранее принятых им решений нет — речь, скорее, идет о новой специфике жанра бюджетного послания.
Последнее формулирует девять основных задач исполнительной власти по обеспечению доходов. Среди них наиболее важны: обращение взыскания на имущество должника в случае недоимки по платежам в бюджет, прекращение налоговых зачетов и обеспечение сбора налогов исключительно в денежной форме, жесткий налоговый контроль за доходами наиболее крупных предприятий.
Рационализация расходов
Значительное место в бюджетном послании уделено вопросам рационализации расходов, которую предполагается проводить по восьми основным направлениям, включая ликвидацию федеральных программ, направленных "на решение узковедомственных и региональных задач", распродажу объектов незавершенного строительства, а также инвентаризацию "государственного имущества организаций, находящихся на бюджетном финансировании, на предмет сдачи его в аренду".
Наиболее важной мерой в области укрепления контроля за государственными финансами следует признать "полный переход федеральных органов исполнительной власти, включая силовые министерства, на казначейскую систему исполнения федерального бюджета".
О бюджетном кризисе свидетельствует отказ государства от инвестиций, не носящих социальной направленности. Остальное госинвестирование может идти только на долевой основе. При этом за счет бюджета планируется финансировать часть расходов по начальному этапу компенсации сбережений граждан в Сбербанке и реализации закона "О ветеранах".
Бюджетный федерализм
Развитие бюджетного федерализма предусматривает ряд давно назревших мер. В частности, предоставление помощи субъектам Федерации отныне увязывается с обеспечением ими сбалансированности своих бюджетов, а предоставление поддержки регионам будет осуществляться так, "чтобы не лишать их стимулов к развитию собственных доходных источников". Повышение уровня "собственных доходов бюджетов субъектов Федерации", предусматриваемое посланием, из политических соображений не сопровождается констатацией того, что оно не должно осуществляться за счет сокращения доходов федерального бюджета. Однако без этого оно подтолкнет Россию от федерации к конфедерации.
Бюджетное послание отказывает в финансовой помощи субъектам Федерации, "имеющим превышение собственных доходов над расходами". Так как о характере этих расходов не говорится ничего, дословное выполнение этого положения может толкнуть регионы к завышению расходов для получения финансовой помощи. Послание планирует также "создать эффективный механизм предоставления инвестиций для выравнивания уровней развития регионов", при этом финансовая помощь "из централизованного бюджетного фонда" должна ограничиваться "рамками текущих минимально необходимых расходов по жизнеобеспечению населения региона".
Главная проблема бюджетного федерализма — несовершенство системы расчетов трансфертных платежей. Сегодня при разделении трансфертов между регионами среднедушевые бюджетные доходы соотносятся с потребностью в бюджетном финансировании, рассчитываемой исходя из структуры и величины расходов 1991 года. К сожалению, бюджетное послание президента, признавая наличие указанной проблемы, ни словом не упоминает о необходимости ее решения.
Долги и дефицит
Финансирование бюджетного дефицита в 1997 году предусматривает сокращение привлечения внешних кредитов, обставляемых наибольшим количеством жестких условий. Впервые указывается на то, что государственные ценные бумаги для населения должны быть "в том числе выигрышными". Подчеркивается необходимость координации выпуска федеральных, региональных и муниципальных займов, конкуренция между которыми крайне нежелательна.
В русле уже принятых законов лежат и планы перевести часть задолженности населению по облигациям целевого беспроцентного госзайма 1990 года, целевым чекам и целевым вкладам в новые государственные ценные бумаги. Авторитет государства как первоклассного заемщика, возможно, это в глазах населения и не обеспечит, но, безусловно, повысит к нему доверие, что уже немаловажно.
В области внешнеэкономической деятельности в 1997-2005 годах платежи по погашению основного внешнего долга планируется удерживать в пределах 1% ВВП. Этот показатель не включает в себя расходы по обслуживанию задолженности, которых бюджетное послание не упоминает.
Несмотря на некоторые недостатки, ценность бюджетного послания очевидна: оно ставит конкретные задачи перед органами исполнительной власти и вводит бюджетный процесс в четко очерченные и в высшей степени разумные рамки.
МИХАИЛ ДЕЛЯГИН
--------------------------------------------------------
Бюджетное послание президента ориентировано на всестороннее укрепление контроля за бюджетом
Федеральные органы исполнительной власти должны отказаться от услуг уполномоченных банков
--------------------------------------------------------
Сокращение среднемесячной инфляции и дефицита федерального бюджета России
| Инфляция | Дефицит | |
|---|---|---|
| 1991 | 5,7 | 21 |
| 1992 | 31,2 | 6 |
| 1993 | 20,1 | 6,1 |
| 1994 | 10,2 | 10,4 |
| 1995 | 7,2 | 2,9 |
| 1996 | 1,9 | 3,85 |
| (план) | ||
| 1997 | 0,8 | 3,0 |
| (план) | ||
| ... | ||
| ... | ||
| 2000 | корень 12 из | 0,0 |
| (план) | степени 5% |
"Источник: Госкомстат РФ.
Инфляция 1991 года указана без учета скрытой инфляции, проявлявшейся в форме нарастания дефицита".