Европа перезагружается
В Европейском союзе начался масштабный процесс институциональной перезагрузки. В начале ноября в ЕС завершился процесс ратификации Лиссабонского соглашения, призванного стать для альянса европейских стран аналогом единой конституции, а уже 1 декабря этот документ вступит в силу. Для этого соглашению пришлось преодолеть полосу препятствий длиной почти в два года.
Франко-голландский рубеж
Авторы соглашения, которое уже вошло в историю как Лиссабонский договор, больше всего боялись, чтобы оно напоминало их предыдущий текст — так и не утвержденную в ЕС Европейскую конституцию. Мысли о необходимости написания подобного документа появились у руководства ЕС уже в 2001 году, когда в Ницце был подписан очередной адаптированный вариант Маастрихтского соглашения 1994 года. До этого в Брюсселе было принято стратегическое решение о расширении на восток: в 2004 году Европейский союз планировал принять восемь новых членов, ранее входивших в восточный блок. Лидеры ЕС понимали, что прием представителей "новой Европы" вряд ли упростит и без того весьма запутанную систему согласования и принятия решений. И если 15 странам, вовлеченным в процесс европейской интеграции на протяжении многих лет, было возможно договариваться, соблюдая равенство малых и больших государств, то при 25 на тот момент столь разных членах ЕС рискует погрузиться в институциональный хаос.
Именно на борьбу с излишней децентрализацией и был направлен первый проект европейской конституции, подписанный 25 странами в 2005 году. Помимо ограничений самостоятельности стран-членов проект включал в себя описание даже таких внешних атрибутов наднационального политического объединения, которым должен был стать ЕС после ратификации, как единые флаг, гимн и девиз. Однако ратификация этого документа прошла успешно лишь в 13 странах. В мае 2005 года европейская конституция была отвергнута на общенациональном референдуме во Франции, а уже через месяц такая же судьба постигла его в Нидерландах. Перед Европой вновь замаячил призрак хаоса: союз часто не мог принять единого решения из-за различия в позициях отдельных членов. Например, с ноября 2006 года ЕС не мог начать переговоры с Россией по новому Соглашению о партнерстве и сотрудничестве из-за польского вето (Варшава сняла его лишь в апреле 2008 года).
В январе 2007 года председателем ЕС на полгода стала Германия, канцлер которой Ангела Меркель объявила возобновление конституционного процесса одним из приоритетов берлинского председательства. Под руководством ФРГ европейские эксперты начали адаптировать текст отвергнутой гражданами в 2005 году европейской конституции. Разработчики нового договора убрали из старой версии все, так или иначе связанное со словом "конституция", смягчили многие формулировки и положения относительно централизации власти в ЕС, а главное — сделали так, чтобы документ ратифицировали парламенты, а не граждане.
Правда, в процессе согласования сторонникам этого документа все же пришлось сделать несколько важных уступок "евроскептикам". Главные бонусы получили Лондон и Варшава. Польша добилась того, чтобы польские законы о гомосексуализме не менялись под общеевропейский стандарт, изложенный в Хартии ЕС по фундаментальным правам. Великобритания же выбила оговорку, что решения общеевропейских судов не будут вступать в силу в Соединенном Королевстве без подтверждения британскими судами. После многочисленных правок договор был наконец-то подписан в Лиссабоне 13 декабря 2007 года, но ратификация документа затянулась почти на два года.
Германский рубеж
В большинстве стран ЕС ратификация проходила довольно гладко. Однако в начале июня 2008 года неожиданные проблемы у документа возникли в стране, являющейся локомотивом евроинтеграции,— Германии. Депутат бундестага от баварского Христианского социального союза (сестринская партия Христианского демократического союза, который возглавляет канцлер Ангела Меркель) Петер Гаувайлер обратился в конституционный суд ФРГ с требованием признать Лиссабонский договор не соответствующим конституции страны. Еще в 2005 году господин Гаувайлер обращался в суд с похожей жалобой относительно европейской конституции, но, поскольку текст тогда так и не был ратифицирован, судьи никакого решения не вынесли.
На сей раз процесс оказался весьма долгим, подвесив ратификацию договора бундестагом почти на 15 месяцев. Лишь в феврале 2009 года суд провел первое слушание, а 30 июня опубликовал свой вердикт на 147 страницах. В нем говорилось, что в принципе Лиссабонское соглашение не нарушает основной закон ФРГ и не ведет к образованию федерального европейского государства. Однако судьи сочли, что в связи с появлением этого соглашения бундестагу следует предоставить большие полномочия для надзора за тем, как Берлин будет голосовать в рамках структур ЕС. В конце августа бундестаг собрался на внеочередное заседание для обсуждения проекта соответствующего закона, а уже в сентябре он был принят подавляющим большинством голосов. После этого 25 сентября президент ФРГ Хорст Келер подписал Лиссабонский договор. Внутригерманские препятствия были успешно преодолены.
Ирландский рубеж
Единственной страной, в которой Лиссабонский договор должен был утверждаться не парламентариями, а народом на референдуме, стала Ирландия. Еще в 1987 году в конституции этой страны появилась норма, согласно которой все значимые общеевропейские решения должны были утверждаться в ходе национальных плебисцитов. Референдум по Лиссабонскому договору был намечен на 12 июня 2008 года, а в агитационную кампанию были вовлечены все политические силы страны.
За одобрение договора и углубленную евроинтеграцию выступало подавляющее большинство ирландских партий. Против были лишь националистическая "Шинн Фейн" и ее республиканское крыло Социалистическая партия и союз "Люди важнее прибыли". Один из главных противников договора, глава "Шинн Фейн" Джерри Адамс, утверждал, что документ ограничит суверенитет Ирландии, поскольку предусмотренная им система принятия решений в ЕС отменяет право вето отдельных стран, вводя вместо этого систему голосования, при которой степень влияния отдельной страны в рамках Европейского союза напрямую зависит от численности населения. Джерри Адамс заявлял, что малочисленная Ирландия попадет в зависимость от "тяжеловесов" ЕС вроде Германии и Франции, ничего не выиграв от евроинтеграции. Эти аргументы убедили большинство ирландцев, пришедших на избирательные участки — против документа проголосовали 53,4% (явка составила 53,1%).
Провал референдума в Ирландии поверг ЕС в очередной кризис, поиском выхода из которого европейские политики занимались полгода. Наиболее радикальные борцы за евроинтеграцию предлагали исключить Ирландию из ЕС и развивать союз без нее. В свою очередь, радикальные евроскептики предлагали вообще отказаться от принятия какого-либо конституционного документа. Выход удалось найти лишь в декабре прошлого года на саммите ЕС в Брюсселе: власти Ирландии согласились провести повторный референдум, а ЕС гарантировал Дублину ряд уступок. Брюссель обещал отказаться от предусмотренной Лиссабонским договором системы, при которой количество европейских комиссаров должно быть сокращено на треть (из-за этого не все члены ЕС были бы представлены в Европейской комиссии). Кроме того, ЕС обязался признать нейтральный статус Ирландии и автономию Дублина в налоговой и социальной политике.
Повторный референдум, состоявшийся 2 октября 2009 года, стал гораздо более удачным для ЕС. "Это отличный день для Ирландии и отличный день для Европы",— заявил ирландский премьер Брайан Коуэн, узнав результаты референдума, на котором 67,1% пришедших на референдум граждан Ирландии поддержали документ. Против Лиссабонского договора высказались 32,9% жителей (явка составила 58%).
Едва ли не лучшим аргументом в пользу евроинтеграции стал глобальный экономический кризис, серьезно ударивший и по Ирландии. Очередной провал референдума почти наверняка закрыл бы для Дублина доступ к общеевропейским антикризисным программам. Именно этот фактор позволил Лиссабонскому договору взять ирландский рубеж.
Исход второго ирландского референдума с особым напряжением ждали в Польше и Чехии. Сразу после провала референдума 2008 года польский президент Лех Качиньский объявил, что не видит смысла ставить подпись под Лиссабонским соглашением до тех пор, пока ирландцы окончательно не решат судьбу документа. Между тем для окончательной ратификации соглашения Варшавой не хватало именно президентской подписи — обе палаты сейма давно проголосовали за документ. Однако победа еврооптимистов во время октябрьского референдума в Ирландии вынудила господина Качиньского пойти на уступки. 10 октября в присутствии главы Еврокомиссии Жозе Мануэла Баррозу он подписал ратификационную грамоту к соглашению, которая вскоре была передана в депозитарий в Риме. Для полного завершения ратификации не хватало только одной грамоты — с подписью президента Чехии.
Чешский рубеж
Когда зимой 2008 года в ЕС начался процесс ратификации Лиссабонского соглашения, казалось, что процесс пройдет довольно гладко. Хотя евроскептицизм президента Вацлава Клауса был хорошо известен, никаких особых претензий к договору Прага до поры до времени не предъявляла. Правда, уже осенью того же года конституционный суд Чехии в Брно рассматривал вопрос о том, соответствует ли Лиссабонский договор духу и букве основного закона страны. В ноябре суд вынес вердикт, подтвердив Лиссабонский договор. "Лиссабонское соглашение, которое вносит поправки в Соглашение о ЕС и Соглашение об образовании Европейского сообщества, а также Хартия ЕС о фундаментальных правах не противоречат конституционному строю Чехии. Интеграция ЕС проводится не радикально, что могло бы привести к потере национального суверенитета, а эволюционным путем",— говорилось в заключении коллегии из 15 судей. После этого вердикта и успешного одобрения Лиссабонского соглашения чешским парламентом многие в ЕС ожидали, что Вацлав Клаус подпишет документ в первой половине 2009 года, когда подошла очередь Праги председательствовать в Европейском союзе. Однако эти ожидания не оправдались.
Президент Клаус так и не подписал документ в период чешского председательства. А в середине октября, уже после референдума в Ирландии и подписания соглашения Лехом Качиньским, он неожиданно объявил, что не намерен подписывать Лиссабонский договор до тех пор, пока в него не будет включено положение, ограничивающее действие Хартии ЕС о фундаментальных правах на территории Чехии. По словам президента Клауса, это должно обезопасить страну от исков потомков 3 млн немцев, изгнанных в 1946 году из Судетской области Чехословакии по декретам президента Эдварда Бенеша. Господин Клаус полагал, что поскольку Лиссабонский договор после ратификации будет иметь приоритет перед национальным законодательством, потомки судетских немцев смогут обратиться в суд и потребовать реституции. Брюссель терпеливо разъяснял, что Лиссабонский договор и связанные с ним документы не будут иметь обратной силы, но господина Клауса это не убедило.
Более того, в чешский Конституционный суд поступила новая жалоба на Лиссабонский договор от 19 сенаторов, известных тесными связями с президентом. А сам Вацлав Клаус объявил, что до вынесения окончательного вердикта он документ не подпишет. 27 октября суд в Брно провел первое заседание, на котором отложил вынесение вердикта на ноябрь.
Неожиданные претензии Праги едва не сорвали саммит ЕС в Брюсселе, проходивший 29 и 30 октября. На нем планировалось избрать новое руководство ЕС — уже в соответствии с Лиссабонским договором. Помимо нового состава Европейской комиссии лидеры 27 стран-членов собирались избрать первых в истории сообщества президента ЕС и главу общеевропейского МИДа. Однако отсутствие подписи Вацлава Клауса сорвало эти планы.
Более того, любые уступки Праге грозили Брюсселю новыми неприятностями. 27 октября на встрече в Люксембурге глава МИД Словакии Мирослав Лайчак заявил, что если Прага получит какие-то преференции по проблеме судетских немцев, то Братислава, несмотря на завершение ратификации Лиссабонского договора, будет требовать "таких же льгот по этому соглашению". По словам министра, "Словакия является таким же правопреемником Чехословакии, как и Чехия, а потому условия для обеих стран должны быть идентичны". Еще большие проблемы ждали бы Лиссабонский договор, если Брюссель не договорится с Чехией и Словакией до 3 июня 2010 года. До этой даты в Великобритании должны пройти парламентские выборы, а глава лидирующей по опросам Консервативной партии Дэвид Кэмерон пообещал, что в случае вероятной победы устроит в своей стране референдум по Лиссабонскому договору, если к тому моменту процесс ратификации не завершится. Учитывая известный евроскептицизм жителей Соединенного Королевства, исход британского референдума вполне мог окончательно похоронить Лиссабонский договор.
В этих условиях лидеры ЕС решили все же предоставить Вацлаву Клаусу гарантии того, что некоторые положения Хартии о фундаментальных правах на территории Чехии применяться не будут. Вацлав Клаус назвал результат "максимальным из возможных" и заявил, что "не намерен выдвигать никаких других требований при ратификации Лиссабонского договора". "Саммит ЕС завершился значительным успехом. Путь для вступления в силу Лиссабонского договора открыт",— заявил по итогам саммита премьер председательствующей в ЕС Швеции Фредрик Рейнфельдт.
Действительно, Братислава так и не выдвинула никаких собственных претензий, а уже 3 ноября чешский конституционный суд вынес вердикт, полностью отвергнув жалобу сенаторов и подтвердив Лиссабонский договор. В тот же день Вацлав Клаус подписал документ. "Я уважаю решение суда, хотя полностью с ним не согласен. После вступления договора в силу Чехия перестанет быть суверенной страной",— заявил чешский президент, подписывая ратификационную грамоту. Эта подпись была последней, которой не хватало для завершения ратификации. Теперь, согласно 6-й статье соглашения, оно вступит в силу с 1 декабря — в первый день месяца, следующего за тем, когда получена последняя ратификационная грамота.
Теперь институциональная перезагрузка ЕС и процесс евроинтеграции получат прочный юридический фундамент, который Брюссель пытался заложить почти восемь лет.