Отложенное соглашение

Сегодня в Копенгагене открывается 15-я климатическая конференция ООН, на которой предполалось подписать новое, посткиотское соглашение о дальнейшем сокращении выбросов парниковых газов. Однако еще до начала работы конференции стало очевидно: подписание такого документа не состоится — его текст не готов, так как слишком полярны мнения сторон. Единственное, на что сегодня реально могут рассчитывать участники,— достижение политического консенсуса и продление мандата переговоров для дальнейшей работы.

Ольга Хвостунова

Климатические хроники

В 1990 году межправительственная группа экспертов ООН по изменению климата (МГЭИК) опубликовала отчет, где была проанализирована деятельность человека и ее воздействие на окружающую среду. Вывод, сделанный учеными по итогам проведенных исследований, оказался весьма мрачным: деятельность человека, особенно связанная с промышленным производством (прежде всего угольная и нефтегазовая отрасли), оказывает беспрецедентное и потенциально очень опасное влияние на окружающую среду. "Будущее планеты в опасности",— предупреждали эксперты в заключение отчета.

Обсуждение мер борьбы с антропогенным воздействием на климат было одной из ключевых тем конференции ООН по окружающей среде и развитию, собравшей представителей 172 стран мира в Рио-де-Жанейро в июне 1992 года и впоследствии ставшей известной как саммит планеты Земля. Итогом встречи стало подписание рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК), где были обозначены первые международные попытки ограничить эмиссии парниковых газов. Однако конвенция не ставила конкретных цифровых показателей, обязательных к исполнению, а лишь стимулировала страны к снижению выбросов. В частности, было намечено, что уровень эмиссий в 2000 году не должен превышать уровень 1990 года. 21 марта 1994 года конвенция вступила в силу, после того как ее ратифицировали или приняли другим способом более 50 стран. Однако уже на тот момент стало ясно, что сама по себе конвенция не может переломить повышение уровня эмиссий парниковых газов. И тогда решено было разработать более конкретные меры и механизмы.

В 1995 году в Берлине состоялась первая конференция сторон РКИК. Поскольку на тот момент было непонятно, какой объем средств страны, подписавшие РКИК, могли выделить на борьбу с выбросами парниковых газов, ее итогом стал так называемый берлинский мандат, отводивший два года на анализ и оценку. По истечении этого срока необходимо было разработать универсальный пакет разнообразных инструментов, из которых страны-члены могли бы выбрать то, что им больше всего подходит.

Спустя два года раздумий на третьей климатической конференции в Киото после бурных переговоров был принят Киотский протокол — первый документ, где были установлены юридически обязательные нормы по сокращению выбросов парниковых газов для 37 промышленно развитых стран на 2008-2012 годы. Однако ратификация этого документа затянулась, поскольку не был готов пакет конкретных имплементационных решений по реализации протокола. Его разработка превратилась в своего рода политическую торговлю.

Так, на конференции в Гааге в 2000 году США предложили зачесть им так называемые углеродные стоки (содержание CO2 в тканях растений) в лесах и сельскохозяйственных угодьях в качестве компенсации за выбросы. Если бы предложение было принято, то обязательства США по сокращению выброса парниковых газов тем самым оказались бы практически выполнены. Но страны ЕС отказались принять предложение американской делегации, и переговоры были прерваны, что поставило под угрозу будущее протокола.

На экстренной встрече в Бонне, состоявшейся через полгода, стороны предприняли попытку реанимировать провалившиеся переговоры, однако стало очевидно, что с подачи нового президента Джорджа Буша США окончательно выбывают из переговорного процесса (на последующих встречах страна присутствовала в качестве наблюдателя). Между тем на боннской конференции был согласован ряд важных принципов: санкции в отношении стран, не выполняющих свои обязательства, и механизмы гибкости, дававшие странам дополнительную возможность осуществлять обязательства по сокращению эмиссий, задействуя рыночные механизмы (торговля квотами, проекты совместного осуществления и механизм чистого развития).

16 февраля 2005 года Киотский протокол вступил в силу, однако до сих пор некоторые страны, включая США, его не ратифицировали. Впрочем, еще за год до этого, на 10-й конференции в Буэнос-Айресе, страны РКИК уже заговорили о перспективах создания нового протокола на срок после 2012 года. С этого момента началась работа над посткиотским соглашением.

Кардинальные сдвиги по новому соглашению были достигнуты на балийской конференции в 2007 году. Именно на ней был утвержден так называемый балийский план действий, в соответствии с которым будущий посткиотский режим должен основываться на "долгосрочной глобальной цели по сокращению выбросов и учитывать принцип общей, но дифференцированной ответственности стран, исходя из их социальных и экономических условий и других факторов". Однако в документе не были указаны конкретные диапазоны ограничений по выбросам парниковых газов на период после 2012 года, а дана лишь ссылка на выводы, представленные в четвертом оценочном докладе МГЭИК. В частности, эксперты с 90-процентной уверенностью утверждали, что антропогенные выбросы парниковых газов являются основной причиной изменений климата, таких, как рост температуры, повышение уровня моря, засухи, наводнения, разрушение экосистем, дефицит питьевой воды. Именно на балийской конференции и была подготовлена основа для переговоров, ведущих к нынешней встрече в Копенгагене, где, согласно плану, должно было состояться подписание нового климатического соглашения.

Кто платит дважды

Летом Раджендра Пачаури, лауреат Нобелевской премии мира и глава МГЭИК, публично заявил, что изменение климата уже однозначно происходит и сегодня всем странам срочно необходимо объединить усилия для борьбы с его негативными последствиями. "Больше не может быть никаких дискуссий относительно необходимости этих действий",— отметил он.

В преддверии копенгагенской конференции очевидным стало то, что дискутировать по самим вопросам об изменении климата (например, почему к 2050 году необходимо удержать рост температуры в пределах 2°С или снизить глобальные выбросы парниковых газов в два раза) в общем-то никто и не собирается. На повестке дня сегодня стоят совсем другие вопросы, а дискуссия по новому соглашению во многом сместилась в финансово-экономическую плоскость.

На сегодня все страны сошлись во мнении, что балийский план действий должен составить правовую основу копенгагенских переговоров. И в частности, его положения о "новом, дополнительном, адекватном и предсказуемом" финансировании со стороны развитых стран мер по снижению выбросов, прекращению вырубки тропических лесов и оказанию помощи развивающимся странам. Аналогичные положения содержатся в рамочной конвенции, однако теперь речь идет о значительном увеличении размера помощи развивающимся странам.

Пакет ключевых вопросов повестки дня в копенгагенской конференции включает весь спектр трем: параметры коллективного диапазона сокращений выбросов, индивидуальные обязательства сторон, а также объемы и механизмы финансирования. Предполагается, например, что к 2020 году объем дополнительного финансирования развивающихся стран может достичь €100 млрд в год, в то время как с 1990 года совокупный объем помощи им не превысил $120 млрд. Все участники переговоров говорят о важности справедливого распределения этого финансового бремени, упирая на принцип "равной, но дифференцированной ответственности всех стран". Однако проблема в том, что развитые страны подчеркивают слово "все", а развивающиеся страны — слово "дифференцированной".

Развитые страны рассматривают несколько финансовых механизмов. На первый план все ставят государственные средства — так называемую официальную помощь развитию через каналы ООН, которая составляет львиную долю финансирования. На втором месте — отчисления в адаптационный фонд Киотского протокола, полученные с проектов механизма чистого развития (сейчас составляет 2%), а также с проектов совместного осуществления и торговли квотами (размер отчислений обсуждается). Также возможно введение платы за авиа- и морские перевозки (порядка 5% стоимости билета). Некоторые страны ЕС (в частности, Норвегия) уже объявили, что в одностороннем порядке начнут их взимать в ближайшее время. И, наконец, средства, полученные от торговли разрешениями на выбросы. Кроме того, на встрече "большой двадцатки" в Санкт-Петербурге в сентябре поднимался вопрос о том, что источником пополнения официальной помощи развитию может стать отмена субсидий на использование ископаемого топлива в развитых странах и в России. Впрочем, члены "большой двадцатки" отметили, что подобные меры должны также коснуться Китая и Индии.

Группа развивающихся стран и Китая (группа 77), а также малые островные государства считают, что развитые страны должны отчислять не менее $200 млрд в виде финансовой помощи в деле снижения выбросов парниковых газов, а группа наименее развитых стран предлагает увеличить этот объем до $400 млрд.

Ответственный орган

Второй блок проблем, по которому будут идти переговоры, носит институциональный характер. Страны-участницы должны ответить на три ключевых вопроса: какая организация возьмет на себя роль оператора финансового механизма? Кто станет его исполнительным органом? Каким образом будет осуществляться администрирование этой организации со стороны рамочной конвенции? На сегодняшний день роль оператора для финансовых механизмов конвенции и Киотского протокола выполняет Глобальный экологический фонд (ГЭФ), а исполнительными органами являются ряд учреждений ООН (UNEP, UNIDO и др.), Всемирный банк и региональные банки развития. Решения стран-участниц в конвенции носят для фонда лишь рекомендательный характер. Однако для нового соглашения по климату существующий расклад придется пересмотреть.

В этом вопросе также сложились полярные точки зрения, что значительно замедляет процесс переговоров. Дуализм, возникший в обсуждении этого блока проблем, проецируется на все его вопросы.

Первая точка зрения, которой придерживается группа 77 и Китая, сводится к тому, что оператором финансового механизма должен выступить исполнительный комитет (или другой орган) конференции сторон РКИК ООН. Это означает, что всю финансовую структуру придется создавать с нуля. Кроме того, предполагается, что единственными странами, осуществляющими финансовую помощь, будут развитые страны. При этом освобождаются от финансовых обязательств такие страны, как, например, крупные нефтяные экспортеры Кувейт и Саудовская Аравия, формально относящиеся к типу развивающихся.

Вторая позиция, выдвинутая развитыми странами, предполагает, что оператором должен быть орган, аналогичный ГЭФ (рабочее название — Всемирный климатический фонд), но работающий независимо от конференции сторон РКИК. Такой подход не требует создания новой финансовой структуры — достаточно усовершенствовать существующую, что значительно минимизирует издержки. Развитые страны также придерживаются позиции, что платить должны все участники в соответствии с реальным уровнем их экономического развития. С этим подходом согласна и Россия, которая на сегодня является донором ГЭФ.

Нарекания в предложении развитых стран у развивающихся стран вызывает формула расчета средств, направляемых в единый фонд помощи. В частности, они предлагают учесть в ней такие критерии, как расчет выбросов парниковых газов на душу населения (Китай) или исторически сложившийся так называемый климатический долг развитых стран, а именно совокупные выбросы СО2 начиная с 1850 года.

Среди других спорных моментов фигурирует, например, тезис группы 77 и Китая о том, что именно развивающиеся страны должны определять приоритеты в финансировании проектов, а сама страна-получатель — участвовать в формировании распределительной системы этих средств. Еще один камень преткновения — форма выделения средств. Так, Индия выступает за то, что это могут быть только гранты на полное финансирование мер по снижению выбросов. Развитые страны настаивают на более разнообразном спектре финансовых инструментов, включая, например, льготные кредиты, а также на стимулировании частных инвестиций в развивающихся странах.

Американское предложение

Одну из главных ролей в переговорах о новом климатическом соглашении могут сыграть США. Президент страны Барак Обама, в отличие от своего предшественника, провозгласил курс на развитие зеленой энергетики (план "Новая энергия для Америки"). Намерение Барака Обамы вернуть США в переговорный процесс вызывает у экологов желание аплодировать стоя, несмотря на то, что озвученный им план по снижению выбросов СО2 (17% к 2020 году и еще 13% к 2030 году) берет за базовый расчетный год 2005, в то время как базовый год для Киотского протокола — 1990. А по отношению к 1990 году США снизят выбросы в 2020 году только на 4%. Но для такого крупного потребителя энергии, как США, это весьма существенные показатели.

В посткиотском переговорном процессе США выдвинули дополнительное предложение о создании Глобального климатического фонда. Многие эксперты оценивают его как весьма конструктивное. По мнению Алексея Кокорина, руководителя направления "Климат и энергетика" Всемирного фонда защиты живой природы, оно учитывает не только сложившуюся в мире финансовую архитектуру, которую развитые страны не хотели бы ломать, но и отражает желание развивающихся стран придать больший вес конференции сторон РКИК как контролеру финансовых потоков.

Предполагается, что Глобальный климатический фонд будет операционным органом финансового механизма РКИК по снижению выбросов парниковых газов и предотвращению уничтожения тропических лесов. ГЭФ также остается операционным органом, но его работа будет больше направлена на финансирование проектов по наращиванию потенциала, разработке новых технологий и содействию предоставлению отчетности по осуществленным проектам.

Принцип финансирования фонда будет добровольным: все страны, кроме наименее развитых, могут осуществлять свой вклад, руководствуясь собственными возможностями и учитывая национальную специфику. А вот получить поддержку смогут только развивающиеся страны. Фонд будет учитывать нужды стран и их возможности оплачивать расходы самостоятельно, что, по сути, означает, что в первую очередь финансирование получат наиболее бедные страны. Кроме того, США предлагают осуществлять сбалансированное представительство стран-доноров и получателей в руководстве фондом.

Тройственность интересов

Что касается роли России в переговорном процессе по посткиотскому соглашению, то стоит отметить, что, несмотря на постоянное участие российской делегации во всех встречах ООН по вопросам климата, реальный интерес первых лиц государства к этим проблемам возник совсем недавно.

В июне 2008 года президент Дмитрий Медведев поставил перед правительством задачу по снижению энергоемкости ВВП страны на 40% к 2020 году по сравнению с уровнем 2007 года. Вслед за этим решением последовало принятие нового закона об энергосбережении, доработка которого закончилась буквально на днях (закон вступил в силу 27 ноября). Затем летом президент заявил, что к 2020 году Россия в состоянии снизить эмиссию парниковых газов на 10-15% по отношению к 1990 году. В суммарном измерении это означает, что с 1990 по 2020 год страна не выбросит в атмосферу порядка 30 млрд тонн CO2-эквивалента. А на саммите Россия--ЕС, проходившем в конце ноября в Стокгольме, президент поднял планку еще выше: готовность рассмотреть возможность сокращения выбросов до 22-25% по отношению к 1990 году. Это заявление прозвучало особенно громко на фоне планов Евросоюза по сокращению эмиссий на 20% (с возможностью увеличить этот показатель до 30%, если другие развитые страны возьмут на себя "достаточно амбициозные" обязательства).

Интересы России в посткиотском процессе можно рассмотреть на трех уровнях. Первый — это громкие заявления первых лиц, направленные на повышение внешнеполитического престижа страны. Впрочем, по оценке Владимира Чупрова, руководителя энергетических программ Greenpeace, снижение выбросов даже на 25% является вполне комфортным для России и не требует никаких сверхусилий со стороны экономики.

Второй — конкретная позиция российской делегации, которая на протяжении нескольких лет артикулируется на климатических конференциях. По словам Олега Шаманова, начальника отдела глобальных проблем окружающей среды департамента международных организаций МИД РФ, возглавлявшего делегацию российских экспертов на многих сессиях переговорных групп РКИК/КП, суть российского предложения заключается в том, чтобы принять "всеобъемлющее по сути и кругу участников соглашение", которое бы обеспечило универсальный характер климатического договора. Россия также стремится объединить усилия всех стран по борьбе с изменением климата, включая наиболее динамично развивающиеся (Китая, Индии и др.), и особенно США, не ратифицировавших Киотский протокол. По мнению делегации, к странам с переходной экономикой должна быть проявлена определенная гибкость. Те из них, уровень развития которых недостаточно высок, могут претендовать на получение содействия для наращивания потенциала и совместного участия в разработке новых климатосберегающих технологий. Кроме того, вносить средства в общий фонд должны все страны, однако на добровольной основе в соответствии со своими национальными обстоятельствами.

Третий уровень — позиции, а точнее, их отсутствие у министерств. На протяжении долгого времени проблемы климата, по сути, игнорировались такими ведомствами, как Минприроды, Минэнерго, Минэкономразвития, Минсельхоз, в чьей компетенции находятся многие вопросы посткиотского соглашения. Это объясняется тем, что прямого влияния новое климатическое соглашение на российскую экономику не окажет, поэтому проблема рассматривается как отсроченная.

В сухом остатке

"Сегодня мы переходим к новой технологической стадии, основными элементами которой являются возобновляемая энергетика и информационные технологии,— говорит Владимир Чупров.— Так сложилось, что к этому же моменту человечество столкнулось с проблемой избыточных выбросов парниковых газов. Эти два процесса начали оформляться в виде международных климатических соглашений. Но отличие сегодняшнего процесса от, скажем, перехода от паровоза к электровозу, который занял десятки лет, заключается в том, что все нужно делать срочно. И решение этой проблемы во многом зависит от политической воли лидеров государств".

Однако участники переговоров не торопятся: к началу климатической конференции в Копенгагене все основные пункты нового посткиотского соглашения находятся под вопросом — не согласовано не только их содержание, но и сам факт наличия тех или иных положений. Эксперты сходятся во мнении, что его подписание на 15-й конференции ООН технически невозможно.

Тем не менее на конец ноября главы и первые лица порядка 70 стран, включая США, Китай и Россию, уже подтвердили свое участие в копенгагенской конференции. Несмотря на то что решение по главному пункту повестки дня не будет принято, в Копенгагене должно произойти два важных события. Первое — принятие официального решения ООН о продлении мандата переговоров для подготовки протокола, то есть юридически обязательного соглашения, к июлю или к декабрю 2010 года или к 2011 году. Второе — оказание финансовой помощи в течение ближайших трех-пяти лет наименее развитым странам и малым островным государствам.

Что касается России, то, по словам Алексея Кокорина, в Копенгаген она едет с нулевой игрой. "Мы не выделим миллиарды долларов на малые островные государства или Бангладеш, но и не получим ничего. К новому соглашению у нас нет особых требований, как нет и особых опасений, за исключением варианта, при котором мы окажемся вне соглашения. Опасность возникнет, если мы не станем выполнять свои обязательства. Наши основные торгово-экономические партнеры (США, ЕС, Китай) уже начали проводить различные меры под лозунгом снижения выбросов парниковых газов, хотя реально это, конечно, ускоренная перестройка экономики. И чтобы устранить неравноправную конкуренцию, они введут пограничные налоги для тех стран, кто не придерживается аналогичных программ по снижению. В данном случае — против России. В такой ситуации углеродный протекционизм может расцвести буйным цветом. Но мы, конечно, вряд ли откажемся от своих обязательств, тем более что они нам немногого стоят. Пока я не вижу, какую выгоду нам может принести эта конференция, кроме хорошего политического пиара".