Протокол упущенных возможностей
Административный ресурс
Со времени ратификации Россией Киотского протокола прошло пять лет. За это время Москва выполнила все институциональные и политические обязательства, взятые ею на себя в рамках соглашения, но ни государство, ни бизнес так и не смогли извлечь из него никакой экономической выгоды.
Экология и экономика
В июне 1992 года была подписана рамочная конвенция ООН по борьбе с изменением климата (РКИК), которую ратифицировали 186 государств, включая Россию. В нашей стране она вступила в силу 4 декабря 1994 года и является федеральным законом. В 1997 году в дополнение к РКИК был принят Киотский протокол, в котором зафиксирована количественная цель — снизить выбросы парниковых газов за 2008-2012 годы на 5% (от уровня 1990 года). Основные обязательства по их сокращению взяли на себя индустриальные страны (ЕС должен сократить выбросы на 8%, Япония и Канада — на 6%). Страны Восточной Европы и Прибалтики, которые, согласно протоколу, являются "переходными экономиками", обязались сократить выбросы в среднем на 8%, Россия и Украина — сохранить среднегодовые выбросы в 2008-2012 годах на уровне 1990 года. А, например, Китай, Индия, Бразилия и Южная Корея, которые отнесены протоколом к развивающимся странам, количественных обязательств не брали. Для выполнения обязательств, значительная часть которых ложится на промышленность, документом были предусмотрены так называемые рыночные "инструменты гибкости", которые позволяют преуспевшим в сокращении выбросов странам и компаниям продавать эти сокращения (так называемые единицы сокращения выбросов) на открытом рынке либо получать в обмен на них целевые "зеленые" инвестиции. Кроме того, статьей 17 протокола предполагается возможность продажи и сокращений, полученных отдельным государством.
Необходимым условием вступления протокола в силу была его ратификация странами, на долю которых приходится не менее 55% мировых выбросов парниковых газов в эквиваленте СО2. США, на долю которых приходилось 35% выбросов, отказались ратифицировать протокол. В ноябре 2000 года президентом был избран Джордж Буш, в предвыборной программе которого прямо говорилось, что американской экономике это обойдется слишком дорого. К этому времени документ ратифицировала 121 страна, и единственной надеждой на его спасение оказалась Россия, на долю которой приходилось 17% парниковой эмиссии.
Главным оппонентом идеи присоединения РФ к Киотскому протоколу стал бывший тогда экономическим советником президента Андрей Илларионов. Он доказывал, что правительство недооценивает угрозу ратификации протокола и обязательств, которые примет на себя Россия, замечая, что сокращение потребления углеводородного топлива приведет к сокращению темпов роста ВВП и, кроме того, оставит России роль покупателя разрешений на выбросы. Прогноз, сделанный господином Илларионовым в 2004 году, предполагал запланированное удвоение ВВП к 2010 году при необходимых среднегодовых темпах роста ВВП в 7% и неизбежный резкий рост выбросов, согласно которому уже к 2008-2010 годам эмиссия СО2 превысит уровень 1990 года.
Прогнозы Андрея Илларионова не сбылись. С 2000 по 2007 год экономика росла в среднем на 8,5% в год, а выбросы парниковых газов — на 1,5%. ВВП на душу населения в России в 2006 году вернулся к уровню 1990 года, а выбросы оказались ниже этого уровня на 30% (на 34% в 2007 году). В начале 2008 года Минпромэнерго прогнозировало, что в среднем ежегодно в 2008-2012 годах в распоряжении России благодаря значительному сокращению промпроизводства в 90-х окажется порядка 3 млн тонн СО2 эквивалента невыбранной квоты от уровня 1990 года.
Один из последних прогнозов выбросов СО2 сделан Агентством по прогнозированию балансов в электроэнергетике по заказу (АПБЭ) Минэнерго до 2050 года. В основу положен инновационный сценарий развития из правительственной концепции развития РФ до 2020 года. Два дополнительных предполагают активное внедрение правительством мер, стимулирующих энергоэффективность и переход на возобновляемые источники энергии, а также программ, направленных на снижение выбросов парниковых газов (см. график). Насколько бы фантастично это ни выглядело, прогноз АПБЭ предполагает, что совокупность стимулирующих мер позволит РФ выполнить обязательство, взятое президентом РФ Дмитрием Медведем на встрече "большой восьмерки" в июле: сократить выбросы СО2 на 50% к 2050 году по сравнению с 1990 годом.
На сегодня ни один из прогнозов не предполагает, что до 2012 года Россия не справится с обязательствами, взятыми ею на себя в рамках Киотского протокола. Более того, расчеты инвестбанка Barclays Capital с учетом сокращения производства в 2009 году предполагают дополнительное падение выбросов CO2 до 10% от уровня 1990 года в 2008-2009 годах, за счет чего выбросы сократятся на 4,5 млрд тонн; оценка Societe Generale — 5,5 млрд тонн. Киотский протокол был ратифицирован Россией 22 октября 2004 года, 16 февраля он вступил в силу. В период действия Киотского протокола порядка 5 млрд тонн национальных сокращений выбросов являются товаром. По оценкам лидирующей аналитической структуры углеродного рынка Point Carbon, тонна российских сокращений выбросов может стоить от €6 до €11. Исходя из этого "киотские" активы Москвы составляют от €35 млрд до €55 млрд, но до сегодняшнего дня Россия не смогла заработать от продажи сокращения своих выбросов и цента.
Несостоявшийся рынок СО2
Присоединение России к протоколу было воспринято промышленниками с большим оптимизмом. "Инструменты гибкости", заложенные в документе, по мнению представителей бизнеса, давали возможность привлечь прямые иностранные инвестиции в реорганизацию производства и добиться повышения энергоэффективности. Более того, созданное в 2003 году некоммерческое партнерство "Национальное углеродное соглашение" (НУС), в состав которого входили "Русал", Евразхолдинг, РАО "ЕЭС России", АФК "Система", ЗАО "Группа МДМ", на чью долю приходилась треть российского объема эмиссии парниковых газов, было готово предложить правительству схему создания внутреннего рынка торговли сокращениями, а компании — взять на себя добровольные обязательства по снижению эмиссии СО2 и в перспективе связать российский рынок с европейским, где обязательства распределяются государством, а за их невыполнение полагаются штрафы. За создание добровольного рынка выступали также в Минэкономики и Минпромэнерго, тогда как в Минприроды и Ростехнадзоре предлагали регулировать парниковые газы, как и другие вредные промышленные выбросы: ввести обязательные единые нормативы по выбросам со штрафами. Но чиновники так и не пришли к единому мнению, в Минэкономики открыто заявили о "недееспособности властей", а НУС прекратило свое существование.
Впрочем, интереса российских компаний к Киотскому протоколу это не уменьшило. В их руках оставался еще один "инструмент гибкости", предусмотренный статьей 6 Киотского протокола,— проекты совместного осуществления (ПСО). По сути, это инвестиционные проекты, направленные на сокращение выбросов, явившихся результатом человеческой деятельности, или увеличение абсорбции парниковых газов, которые осуществляют развитые страны и страны с переходной экономикой, в том числе на уровне компаний. В ходе реализации проекта иностранный инвестор получает так называемые единицы сокращения выбросов. Хотя участвовать в ПСО можно с момента ратификации страной Киотского протокола, в счет выполнения своих обязательств инвестор получит только сокращения, образовавшиеся в 2008-2012 годах. Главным отличием ПСО от обычных прямых инвестиций является то, что, согласно протоколу, проект должен удовлетворять "критериям дополнительности" — в частности, без включения "киотской составляющей" проект не может быть рентабельным. Кроме того, он должен быть одобрен правительством.
Компании и правительства стран ЕС считали инвестиции в российские проекты одними из наиболее привлекательных, так как именно здесь можно было достичь наибольшего снижения выбросов на единицу вложенных средств. А в Минэкономики в 2005 году за счет ПСО рассчитывали привлечь порядка $6 млрд. Первая продажа будущих сокращений должна была состояться в рамках соглашения между датским государственным Агентством по охране окружающей среды (DEPA) и РАО ЕЭС от 28 июня 2005 года (на долю электроэнергетики приходится порядка 25% выбросов СO2 в РФ (см. график)). В результате сокращения выбросов СО2 вследствие перевода электростанций ОАО "Оренбургэнерго" и ОАО "Хабаровскэнерго" с угля на газ планировалось получить €20 млн. В Минэкономики заверяли, что официальные письма поддержки от российского правительства, необходимые для совершения сделки, будут получены в ближайшие два месяца, и к этому же сроку обещали окончательно утвердить процедуры, регламентирующие ПСО, хотя одобренный правительством план национальных действий по Киотскому протоколу предполагал разработку порядка регулирования ПСО к третьему кварталу 2005 года. Впрочем, уже 28 и 29 июня 2005 года региональные прокуратуры указали на то, что сделка с DEPA незаконна, так как не регламентируется российским законодательством. В октябре 2005 года контракт был аннулирован.
Российская процедура ведения ПСО была утверждена постановлением правительства от 28 мая 2007 года, но к ней потребовался еще ряд приказов Минэкономики. Из-за этого "процесс формирования нормативно-правовой базы", необходимой для утверждения инвестпроектов, был завершен к началу 2008 года. Министерство было назначено "координационным центром" подготовки и утверждения ПСО. К этому времени оценки чиновниками потенциальных инвестиций для российских компаний сократились до $1,5 млрд.
К началу 2008 года, после публикации последних разъяснений Минэкономики, российские проекты стали соответствовать "критериям приемлемости" секретариата РКИК ООН. С этого времени инвесторы могли использовать национальные процедуры отбора проектов и оценки сокращения выбросов (так называемый Track 1 в протоколе), а не обращаться за признанием проектов к Наблюдательному комитету за совместным осуществлением (НКСО) РКИК и следовать международным процедурам для ПСО, которые считались слишком забюрократизированными (Track 2). Более того, вместе с окончанием формирования национальной процедуры утверждения и аудита проектов Россия окончательно выполнила институциональные и политические обязательства по Киотскому протоколу, учитывая, что количественные выполняются автоматически.
К марту 2008 года на рассмотрении НКСО находилось 115 ПСО, из которых 61 проект был разработан на территории РФ. Общий объем сокращений выбросов по российским проектам в 2008-2012 годах составлял 126,3 млн тонн в эквиваленте СО2, что при цене €10 за тонну составляло €1,2 млрд. С 10 марта 2008 года заявки по ПСО стало принимать Минэкономики, законодательно ограничив объем сокращений, который может быть продан с 2008 по 2012 год, 300 млн тонн СО2 эквивалента в год (порядка 10% неизрасходованной на тот момент российской квоты), из которых, исходя из обозначенных министерством приоритетов модернизации экономики и энергосбережения, 205 млн тонн приходилось на энергетику.
Впрочем, чтобы проект в конце концов был одобрен правительством, он должен был пройти пять ступеней согласований начиная от рассмотрения в Минэкономики и согласования с профильными министерствами и заканчивая межведомственной комиссией. Но несмотря на это, поток желающих получить "киотские инвестиции" не ослабевал. Более того, многие компании начали реализовывать свои проекты еще до получения одобрения в правительстве. Надо отметить, что ни один проект до сих пор не получил одобрения министерства и правительства. "На утверждение в Минэкономразвития подано свыше 40 проектов с общим потенциалом сокращения выбросов парниковых газов более 100 млн тонн СО2 эквивалента,— говорится в заявлении РСПП от 9 сентября.— Среди них проекты таких компаний, как "Роснефть", ТНК-ВР, СУЭК, ТГК-4, "Металлоинвест", "Уралхим", группа "Илим", Архангельский ЦБК, Лесозавод-25 и других". При этом, по оценкам промышленников, доход компаний и бюджетов всех уровней от реализации сокращений по накопившимся ПСО мог составить порядка $1 млрд, а общий объем инвестиций в соответствующие проекты — не менее $5 млрд. Point Carbon по состоянию на конец 2008 года все еще оценивало потенциал российского рынка ПСО в 58% мирового рынка, второе место занимала Украина (16%) которая уже продает как национальные сокращения выбросов (в частности, в марте правительству Японии было продано 30 млн тонн за $375 млн), так и сокращения в рамках ПСО по Track 1 и Track 2.
"Существующая процедура утверждения ПСО в рамках указа N332 была признана всеми игроками слишком сложной и бюрократической, поскольку ни один из поданных на рассмотрение в правительство проектов не был утвержден",— заявили BG в отделе экономики охраны природной среды Минэкономики.
Карбоноемкий Сбербанк
Распоряжением правительства от 27 июня уполномоченной организацией по "торговле выбросами парниковых газов" был назначен Сбербанк. Оно же поручило Минэкономики при участии МИДа и Сбербанка провести переговоры с "национальными органами заинтересованных государств" по заключению договоров о торговле российскими национальными сокращениями в соответствии со статьей 17 Киотского протокола. Ответственность за киотские проекты в Сбербанке возложена на руководителя дирекции управления проектами в области энергоэффективности Всеволода Гаврилова. Именно господин Гаврилов, который до конца 2007 года занимал должность заместителя директора департамента имущественных и земельных отношений, экономики природопользования Минэкономики и отвечал за разработку законодательной базы по осуществлению киотских проектов в РФ. "Мы очень хотим сделать свою работу быстрее. Переговоры ведутся, но мы опоздали на год: сейчас рынок не продавца, а покупателя",— описал BG перспективы продажи национальных сокращений до конца 2012 года господин Гаврилов.
В июне правительство поручило Минэкономики и Сбербанку изменить постановление правительства от 28 мая 2007 года, регламентирующее одобрение ПСО и признанное неэффективным. В результате постановлением от 28 октября Сбербанк становится "оператором углеродных единиц". "Коммерческая структура, которая будет отвечать по гособязательствам,— российское ноу-хау. Чтобы запустить механизм рассмотрения проектов по статье 6, было достаточно заставить министерства работать",— удивляется глава Национальной организации поддержки проектов поглощения углерода Юрий Федоров. По его словам, новое постановление упростило процедуру прохождения проектов, упразднило лимит в 300 млн тонн, на которые могли рассчитывать российские проекты, но "в нем оказалось больше вопросов, чем ответов". "Да, в 332-м постановлении были лимиты, но все было четко и ясно",— говорит господин Федоров.
В соответствии с новым порядком утверждения ПСО Сбербанк будет проводить конкурс по 40 проектам, скопившимся в министерстве, а потом передавать на утверждение Минэкономики. Олег Плужников, секретарь межведомственной киотской комиссии, обещал, что правила конкурса будут подготовлены в течение месяца, но они до сих пор не появились. "Строго говоря, Сбербанку поручается определить рейтинг заявки по отношению к другим заявкам, подаваемым на конкурс. Это достаточно формальная процедура. Проблемы могут возникнуть у тех организаций, которые уже не способны реализовать проекты в заявляемых характеристиках. И даже в таком случае есть возможность реструктурировать проектную документацию и подать переработанную заявку на конкурс",— обнадеживает инвесторов Всеволод Гаврилов.
"Конкурсы, которые появились в новом постановлении, могут оказаться серьезным препятствием для реализации проектов",— предостерегает директор Центра экологических инвестиций Михаил Юлкин. Правила конкурса должны содержать и новые показатели эффективности проекта. "Это абсурдно,— говорит Юрий Федоров.— Как можно разработать одинаковые критерии эффективности для проектов в металлургии и ЖКХ? Более того, эффективность проектов уже доказана независимыми аудиторами". Но в постановлении от 28 октября сказано, что одним из главных мерил эффективности будет его соответствие "решениям комиссии при президенте РФ по модернизации и технологическому развитию экономики России".
Доступ иностранным юридическим лицам к конкурсу закрыт. "Утверждение проекта осуществляется координационным центром (Минэкономики.— BG) на основании результатов конкурсного отбора заявок, подаваемых российскими юридическими лицами",— подчеркивается в постановлении. Из 31 проекта, поступившего в министерство на 26 декабря 2008 года, 20 было подано иностранными компаниями.
Те компании и проекты, которые попадут на конкурс, в соответствии с решением правительства будут платить за услуги Сбербанка. Размер оплаты должно определить Минэкономики. "Плата будет взиматься для компенсации собственных затрат банка на организацию сервиса, а также обоснованного уровня рентабельности операций. Уже сейчас понятно, что затраты инвестора будут несопоставимо малы по сравнению с выручкой по сделкам с единицами сокращений выбросов и будут точно укладываться в коридор обычных рыночных колебаний стоимости углеродных единиц",— считает Всеволод Гаврилов.
Но компаниям придется платить не только за сервис банка. Как пояснил господин Гаврилов, необходимо делать взносы "в регулирующие органы Киотского протокола, которые обеспечивают деятельность международной системы трансакций (передачи сокращенных выбросов покупателю.— BG), в том числе с учетом существующей задолженности", которая оценивается примерно в $400 тыс. Представитель банка подчеркивает, что "такое решение справедливо: функционирование международной трансакционной системы осуществляется на платной основе, значит, затраты должны нести российские участники рынка, а не государство".
Как пояснил "Ъ" первый замгендиректора Энергетического углеродного фонда Сергей Рогинко, долг в $400 тыс. перед "международной системой трансакций", а точнее, Международным журналом операций, принадлежит государству: "Минфин просто не стал платить". Дело в том, что распоряжением правительства от 15 декабря 2006 года на базе Минприроды в соответствии с требованиями ООН был создан национальный реестр углеродных единиц. Это электронная база данных, которая фиксирует все операции, связанные с их введением в обращение, хранением, передачей и приобретением. В реестре же должны быть созданы счета для проведения операций с углеродными единицами, которые могут принадлежать как физическим, так и юридическим лицам. Его администратором назначено ФГУП "ФЦГС "Экология"", которое в январе из-за неуплаты взносов за первый год бюджетного периода Киотского протокола было отключено от международной системы трансакций. Сейчас в нем зарегистрирован единственный счет — правительства, на котором сосредоточены национальные сокращения.
У ФГУП "ФЦГС "Экология"" в Сбербанке будет открыт счет, на который будет передана часть госквоты на выбросы, соответствующей сокращениям каждого ПСО. В свою очередь, Сбербанк, чтобы ввести углеродные единицы сокращений в обращение, намерен открывать у себя субсчета для каждой из компаний и передавать их покупателю. В этом и будет заключаться его роль "оператора". Как отмечают Сергей Рогинко и Юрий Федоров, постановлением не урегулирован вопрос национального регистра: становится ли им теперь Сбербанк, который, по словам наблюдателей, не может быть подключен к международной системе трансакций. "Сейчас осуществляется разработка программного обеспечения, чтобы предложить российским компаниям адекватный сервис",— заявляют в Сбербанке.
Новым постановлением о ПСО не решен и еще один принципиальный вопрос, отмечает господин Рогинко. Инвестор проекта должен ежегодно (до 30 сентября следующего за отчетным года) предоставлять Сбербанку и Минэкономики отчет о ходе реализации проекта, на основании которого он получает на свой счет единицы сокращенных выбросов. Получается, что по первому бюджетному году Киотского протокола инвестор должен был отчитаться 30 сентября 2008 года. Эта проблема возникнет у тех компаний, которые уже сделали инвестиции в ПСО. Например, "Роснефть" в феврале 2008 года подписала соглашение с Carbon Trade & Finance SICAR S.A. (совместное предприятие Dresdner Bank и ОАО "Газпромбанк") о покупке единиц сокращения выбросов парниковых газов, полученных в результате утилизации попутного нефтяного газа на Харампурском и Хасырейском месторождениях в Западной Сибири. Carbon Trade & Finance уже перечислила "Роснефти" авансовый платеж за сокращения, полученные в 2008-2012 годах. Как будут оформляться сокращения 2008 года, не понятно.
В 2008 году Всемирный банк оценивал спрос развитых стран на все виды сокращений, произведенных за счет реализации проектов в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, в 524 млн тонн СО2 эквивалента. По оценкам Сергея Рогинко, за счет снижения выбросов, спровоцированного экономическим кризисом, эти цифры могут сократиться до 350-400 млн тонн. "Если мы еще немного помедлим, то и этот спрос удовлетворят проекты из других развивающихся и переходных экономик",— отмечает он. Похоже, что шансов на продажу сокращений от российских ПСО фактически не осталось.
