Госдума отвергла предложенный правительством бюджет-97, сочтя его нереалистичным. Президент тоже остался недоволен, правда, уже бюджетом-96. Поэтому он учредил Временную чрезвычайную комиссию — на радость всем юридическим и физическим лицам.
Бюджет был обречен
На прошлой неделе завершилась наконец эпопея с рассмотрением в первом чтении законопроекта "О федеральном бюджете на 1997 год".
Депутаты с самого начала не скрывали намерения отклонить бюджет. Вопрос заключался только в том, с какой формулировкой. Оппозиционные правительству фракции, прежде всего коммунисты, поддерживали предложение комитета по экономической политике возвратить проект для коренной переделки в правительство. Дружественные правительству фракции, в том числе НДР, — предложение бюджетного комитета направить проект в согласительную комиссию, где над ним должны были совместно поработать представители правительства, Думы и Совета федерации.
В итоге было принято весьма нестандартное решение. Бюджет постановили отклонить, отправить на доработку в правительство, а потом, не вынося на обсуждение Госдумы, передать в согласительную комиссию. Это означает, что правительству не придется заново представлять палате проект: принять документ на доработку в Думу или отклонить, будет решать согласительная комиссия.
Что же не понравилось парламентариям?
Против снижения инфляции до 0,8% в месяц они, в общем, не возражают. Хотя и особого энтузиазма не испытывают: в заключении бюджетного комитета подчеркивается, что "такие показатели, как объем ВВП 2727 трлн рублей и среднемесячная инфляция 0,8% в 1997 году могут быть достигнуты, однако существует опасность повторения ситуации текущего года, когда обещанный рост промышленного производства не состоялся".
Не встречает особенного противодействия и идея снижения дефицита с 3,85% до 3,3% ВВП. В заключении бюджетного комитета правительство даже упрекают в том, что он слишком велик: "В случае расчета дефицита согласно международной методологии реальный уровень окажется существенно выше".
Интересно, что не особенно критикуются и предлагаемые методы покрытия дефицита. Депутаты несколько меланхолически соглашаются направить на эти цели 41,2 трлн внешних заимствований, а также выпустить государственные ценные бумаги на общую сумму 350 трлн рублей, что должно дать бюджету 49,5 трлн. Минфин сдержанно хвалят за то, что в будущем году он собирается выпускать немного меньше краткосрочных бумаг — на 259 трлн рублей вместо 262,9 трлн в этом году, и намного больше долгосрочных — на 75 трлн рублей против 50,8 трлн.
Едва ли не единственное, что вызывает сомнение у думских экспертов, — это планы снизить доходность государственных ценных бумаг до 20-25% и одновременно ввести на доход по ним 15-процентный налог. Как проницательно заметил бюджетный комитет, "эти две задачи носят взаимоисключающий характер, поскольку введение налога вынудит инвесторов стремиться компенсировать потери чистой выручки за счет повышения доходности". Кроме того, снижение доходности может вызвать отток инвесторов на валютный рынок, с чем придется бороться путем "снижения доходности по валюте или фиксации валютного курса".
Как бы то ни было, получается, что депутатов в целом устраивают важнейшие показатели бюджета — параметры дефицита и инфляции. Раз так, что же вызвало их недовольство?
Депутаты недовольны доходами
Правительство намерено получить в будущем году на 100 трлн рублей больше доходов, чем в нынешнем. А этого в условиях низкой инфляции можно добиться, только значительно усилив налоговое давление. Что правительство и собирается сделать. Меры по повышению собираемости налогов — такие, как взимание НДС на основании счетов-фактур, выписываемых поставщиком покупателям не позднее даты отгрузки товаров, — должны принести 47 трлн рублей. Пересмотр ряда налогов — ликвидация большинства льгот по налогу на прибыль и НДС, обложение доходов граждан по вкладам в банках и даже обложение подоходным налогом сумм, полученных взаймы, — пополнит бюджет еще на 41,2 трлн. Депутаты решили, что все это совершенно нереально — не говоря уже о том, что налоговый прессинг лишит Россию любых перспектив экономического развития. И здесь они совершенно правы.
Можно утверждать наверняка, что нынешние намерения правительства — закрутить еще сильнее налоговый пресс — будут обязательно скорректированы. Разумеется, увеличения денежной эмиссии, на котором настаивают коммунисты, никто не допустит. Просто потому, что даже самые левые депутаты прекрасно понимают: бюджет сейчас можно построить только на западных кредитах. А малейший намек на кредитную эмиссию и раскручивание инфляции немедленно повлечет приостановку кредитов: МВФ по этому поводу уже сделал летом недвусмысленное предупреждение, задержав очередной транш. Может быть, будет реализована идея пропорционального сокращения доходов и расходов. Но скорее всего правительство и парламентарии учтут пожелания бюджетного комитета и больше внимания уделят неналоговым бюджетным поступлениям — доходам от внешнеэкономической деятельности и особенно от имущества, находящегося в федеральной собственности (в конце концов, возможности маневров с госпакетами акций еще далеко не исчерпаны).
Что же теперь произойдет с бюджетом?
Правительство, скорее всего, никаких особых изменений в проект вносить не будет и передаст его в согласительную комиссию. Она будет заседать столь же долго и упорно, как и в прошлом году, а потом вынесет проект на сессию Госдумы. Опыт предыдущих лет показывает, что после согласительной комиссии особых проблем с прохождением бюджета не возникает. Хотя бы потому, что парламентарии понимают: их коллеги уже несут за него часть ответственности. В прошлом году комиссия поработала столь успешно, что бюджет был безболезненно принят в первом чтении, а затем вообще во втором и третьем сразу.
Впрочем, тогда депутатов заставило поторопиться и еще одно обстоятельство: МВФ настаивал на том, чтобы бюджет был принят до 1 января, то есть до начала финансового года. Хотя с того времени требования МВФ к России ужесточились, есть все основания полагать, что относительно сроков утверждения бюджета он в этот раз пойдет на уступки.
МВФ должен поступиться принципами
Дело в том, что после утверждения в Госдуме проект бюджета по закону должен быть передан в Совет федерации. А если это случится до января, он сразу же натолкнется на нежелание большинства еще непереизбранных губернаторов брать на себя какую-либо ответственность.
Показателен в этом смысле пример Константина Титова — председателя бюджетно-финансового комитета верхней палаты парламента и самарского губернатора. До сих пор все его выступления на бюджетные темы носили откровенно популистский характер. Нет никаких сомнений, что в случае рассмотрения проекта бюджета в ближайшие недели он постарается максимально использовать трибуну Совета федерации в интересах своей предвыборной кампании. До 1 декабря, когда в Самарской области состоятся выборы, Титов сделает все возможное, чтобы его имя никак не было связано с новым бюджетом. Точно так же поступят все губернаторы. Надеяться при этом, что жесткая бюджетная концепция правительства будет принята, по меньшей мере, наивно.
Поэтому оптимальным выходом из политической западни для правительства будет разнести во времени утверждение бюджета в Федеральном собрании и выборы в российских регионах. Рассмотрение проекта бюджета в верхней палате парламента должно начаться не раньше января. Практика показывает, что после выборов поведение депутата резко меняется. Как только он обретает определенную политическую стабильность, фрондерство и наигранная враждебность к федеральному центру и правительству сменяются лояльностью и готовностью к компромиссам.
Зная эти нюансы, МВФ наверняка пойдет российскому правительству навстречу. В конечном счете, в успехе экономических реформ в России он заинтересован не меньше — слишком уж многое вложено, чтобы пустить деньги на ветер только ради соблюдения принципов.
Физическим лицам снова грозят подоходные утраты
11 октября 1996 года Борис Ельцин подписал указ #1428 "О Временной чрезвычайной комиссии при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины", (вступил в силу 16 октября).
Согласно указу, комиссия создается для "обеспечения взимания налогов и других обязательных платежей в объемах, необходимых для своевременного и полного финансирования расходов на оборону и безопасность государства и других защищенных текущих расходов федерального бюджета, государственной поддержки науки и культуры, выплаты пенсий и установленных федеральными законами социальных пособий, а также полного финансирования федеральной судебной системы".
Под стать задачам и полномочия нового органа, которым, заметим, могло бы позавидовать любое правительство. Перечислим наиболее важные из них. Комиссия вправе проверять финансово-хозяйственную деятельность юридических лиц, а также деятельность налоговых и таможенных органов; проверять правильность использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов; требовать отчета от руководителей органов исполнительной власти (как федеральных, так и субъектов федерации) и привлекать их в установленном порядке к ответственности; разрабатывать и вносить на рассмотрение президента проекты указов и распоряжений, в том числе об освобождении от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти.
О том, какие политические и аппаратные возможности сулят руководству комиссии такие полномочия, Ъ подробно рассказывает в этом номере (см. стр. 22).
Что касается последствий экономических, то, хотя первое заседание комиссии должно состояться только на этой неделе, можно определенно утверждать: первые "чрезвычайные" шаги уже сделаны. Один из членов нового ареопага — Петр Мостовой, руководитель Федерального управления по делам о несостоятельности, — огласил в прошлый вторник список предприятий-неплательщиков, против которых предполагается возбудить в арбитражном суде дело о банкротстве (подробно об этом см. стр. 26).
Тем не менее нет оснований сомневаться в том, что главный удар будет нанесен по физическим лицам. Официальные органы, в том числе Госналогслужба, уходят от прямого ответа на вопрос, за что и как заставят граждан платить больше налогов. Мы обратились к специалистам, близко знакомым с работой ГНС в этом направлении. На наши вопросы любезно согласились ответить члены Московской областной коллегии адвокатов Сергей Жуков и Владислав Авсиевич.
— Можно ли считать неизбежным увеличение ставки подоходного налога или есть другие способы воздействия на налогоплательщиков?
— Законодательство дает достаточно оснований для того, чтобы увеличить налогооблагаемую базу гражданина без увеличения ставки подоходного налога или отмены немногих существующих по нему льгот. Предположим, физическое лицо работает в компании, которая не только платит ему зарплату, но и предоставляет привилегии: автомашину с водителем, бесплатное питание, оплачивает дорогу, когда он едет в отпуск, и т. д. По закону такие материальные предоставления включаются в налогооблагаемый доход. Или другой пример: радиостанция или телевидение проводит какой-нибудь конкурс и раздает победителям призы. Уверен, что победители не задумываются о своих обязательствах перед бюджетом, а ведь это тоже доход.
— Каким категориям граждан стоит опасаться ужесточения мер по собиранию налогов?
— Условно их можно разделить на три группы. Первая — лица, в течение года получившие доходы по реализации своего имущества, превышающие 5000 минимальных окладов (в случаях реализации недвижимости) и 1000 минимальных окладов (в случаях реализации другого имущества). Вторая — лица, получающие безвозмездные материальные предоставления (то же бесплатное питание, например). И наконец, третья — лица, имеющие более одного источника дохода.
О первых, особенно о продавцах недвижимости, налоговые органы могут получить информацию сравнительно легко. Инспектор просто идет, например, в Департамент муниципального жилья, просматривает договора и выясняет, кто получил по сделкам более 5000 минимумов. В случаях с реализацией имущества, не подлежащего регистрации, налоговым органам придется сложнее: можно открыть десять счетов в разных банках, и по каждому сумма не будет превышать 1000 минимумов. Разумеется, риск остается: ответственность за уклонение от уплаты подоходного налога в новом УК ужесточена.
Вторая группа находится в менее выгодном положении: информация о них доступна. Трудно, например, скрыть, что жилье тебе предоставляет компания.
Информация о лицах третьей категории регулярно поступает в налоговые органы, и можно будет понять их желание проверить, правильно ли уплачен подоходный налог с совокупного дохода.
— Таким образом, потенциально перспективным направлением является поиск ГНС скрытых эквивалентов материальных благ. Насколько серьезна угроза проверки включения гражданами в доход таких эквивалентов?
— Заставить человека платить больше, использовав имеющиеся в законодательстве возможности, гораздо проще, чем убедить законодательную власть принять какие-то изменения к закону, ухудшающие положение физических лиц. Обязанность уплачивать налог с доходов, полученных не в денежной форме, существует во многих странах мира. Как мы уже сказали, существует она и в России, и налоговые органы помнят об этом. Весьма вероятно, что они будут отслеживать такие нарушения, а когда размер недоимки станет значительным, человека заставят заплатить сполна. Ведь может быть возбуждено уголовное дело, человек станет легко уязвим, а в результате станет уязвим и тот бизнес, который держится на нем. Кстати, срок, в течение которого гражданин может быть привлечен к уголовной ответственности за неуплату или сокрытие налогов, в некоторых случаях достигает 6 лет.
Другое дело, что в организационном плане налоговые органы пока не так хорошо подготовлены. Насколько нам известно, новые методики работы и инструкции, радикально меняющие подходы к квалификации доходов, еще не применяются. До тех пор пока налоговые органы не получат четких инструкций, глобальное наступление на налогоплательщика, скорее всего, не начнется.
Приватизация отложена до конца века
Важную роль, вне всякого сомнения, сыграет подписанный 14 октября Борисом Ельциным указ "О продлении срока закрепления в федеральной собственности пакетов акций и действия 'Золотой акции' акционерных обществ машиностроительного комплекса".
Этот указ продолжает традицию, начало которой было положено не так давно Министерством топлива и энергетики, сумевшим добиться продления до 1998 года моратория на приватизацию федеральных пакетов акций большинства нефтедобывающих и нефтеперерабатывающих компаний. Через полмесяца его примеру последовал Минатом. Теперь настала очередь машиностроителей.
Последний указ от двух предыдущих принципиально отличается тем, что распространяется не на все предприятия, а лишь на некоторые, и далеко не первостепенной важности. Лучшие (правда, с точки зрения российского правительства) были еще в прошлом году внесены в перечень объектов, имеющих стратегическое значение, — приватизировать их запрещается до конца нынешнего тысячелетия. Последний указ лишь пополнил этот список, причем отнюдь не за счет лидеров национальной промышленности. Хотя некоторые из них широко известны.
В перечень предприятий, в уставном капитале которых государство сохраняет свое участие до 2000 года, включены тверское АО "Исток" (38%), курганские "Гипроавтоагрегат" и "Автопромтермообработка" (по 25,5%) и Всероссийский НИИ релестроения (Чебоксары, 20%). Действие "Золотых акций", принадлежащих федеральному правительству (иными словами, право вето), продлевается в московских АО "Электропривод", Экспериментальном НИИ металлорежущих станков и Научно-исследовательском и проектно-конструкторском институте нефтяного машиностроения, в рыбинском АО "Рыбинск-Полиграфмаш", в АО "Кузбассэлемент" (Ленинск-Кузнецкий Кемеровской области), на Екатеринбургском турбомоторном заводе, во Всероссийском конструкторско-технологическом институте строительного и дорожного машиностроения (Брянск), в Нижегородском НИИ автоматизированных систем и в Головном специализированном конструкторском бюро по машинам для возделывания картофеля (Рязань).
Отметим, что все последние указы, вводящие мораторий на приватизацию федеральных пакетов акций, вызваны обстоятельством вполне прозаическим: российские и иностранные инвесторы почти потеряли интерес к предприятиям российской промышленности. Как показал опыт российских банков, сформировавших свои собственные финансово-промышленные группы, нормально функционировать последние могут только при условии значительной государственной поддержки. В свою очередь, отсутствие стратегических инвесторов означает, что приватизируемые предприятия могут быть проданы за очень низкую цену и чаще всего отнюдь не тем, кто будет стремиться создать на их основе эффективные и конкурентоспособные компании.
Государству, таким образом, остается только одно: держать пакеты акций в своей собственности и ждать экономического подъема. Может быть, тогда российские предприятия начнут пользоваться спросом.
ВЛАДИМИР СТУПИН