Естественные монополисты во главе с "Газпромом" объединенными усилиями добились снижения цен на собственные услуги. Коммунисты подружились с Госкомимуществом и собираются проголосовать в Думе за новый закон о приватизации. Осталось только вернуть собственность народу из отраслевых министерств.
Предсмертная записка
Президент издал указ "О дополнительных мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий и созданию условий для стабилизации работы промышленности".
История этого документа такова. Команда естественных монополий (Минтопэнерго, "Газпром", "ЕЭС России", МПС и сочувствующий Минпром) выдвинула на первый взгляд самоубийственное предложение снизить или заморозить цены на свою продукцию. Соответствующий проект она подготовила на всякий случай в двух видах — указа президента и постановления правительства.
Документ поступил в правительство, и был отправлен на рассмотрение в Минэкономики, которое раскритиковало его, заявив, что в таком виде он ведет к сокращению налоговых поступлений. Это обвинение сразу нашло отклик в ведомствах, ответственных за сбор налогов. В результате проект был переделан до неузнаваемости, правда, лозунг снижения цен и тарифов сохранился.
Что же меняет новый указ в ценообразовании естественных монополий?
Оптовые цены на газ замораживаются до конца года на уровне 1 октября, а начиная со следующего года становятся дифференцированными. Сейчас газ в отличие от любого другого товара отпускается по единым, общероссийским ценам. Согласно указу, с 1 января их будут устанавливать в соответствии с транспортными издержками. Иными словами, в одних регионах они станут ниже нынешнего уровня, а в других — выше. Сама тарифная сетка пока не разработана.
Цены оптового рынка электричества предписано сократить на 10% по сравнению с 1 августа нынешнего года, а рост их в первом полугодии 1997 года не должен превышать темпов инфляции оптовых цен. Правда, нужно учесть, что, во-первых, как раз 1 августа цены на электроэнергию подскочили сразу на 56%, а во-вторых, снижение затрагивает только цены оптового рынка электричества, через который реализуется менее 25-30% общего объема.
Естественным монополиям даются новые инструменты борьбы с неплатежами. "Газпром" и "ЕЭС-России" отныне получают право урегулировать задолженность потребителей своей продукции на договорной основе, чего раньше они делать не могли. Железнодорожному транспорту на электрической тяге будет предоставлен доступ на оптовый рынок электроэнергии, которая будет ему продаваться без надбавок к тарифам. Соответственно предполагается ограничить тарифы самого железнодорожного транспорта на электрической тяге. Что касается тарифов других видов железнодорожного транспорта, то их тоже предписано реформировать, но конкретных указаний пока не дано.
Инсценированное самоубийство
Чем же объяснить странное предложение естественных монополий?
"Цены на энергоносители душат экономику. Снизив их, мы сократим издержки большинства производителей, разорвем порочный круг неплатежей, что оздоровит экономику", — говорят крупные чины "Газпрома" и Минтопэнерго. Что ж, подобная забота о государственных интересах заслуживает похвалы. Но цитата еще не закончена: "Снизив цены для потребителей нашей продукции, — продолжают они, — мы позволяем им выкрутиться из долгов, а значит, даем им возможность с нами же расплатиться".
Но Министерству экономики и это объяснение не кажется убедительным. Дело в том, что наибольшие убытки от снижения цен в том виде, в котором его предлагали осуществить естественные монополии, понесли бы не они сами, а госбюджет — он недосчитался бы 4 трлн рублей.
Откуда набегает такая сумма? Во-первых, от чересчур радикального снижения цен (до уровня начала нынешнего года), что приводит к уменьшению налогооблагаемой базы, а значит, и размера ряда налогов, в первую очередь акциза. Во-вторых, от изменения порядка расчета акциза, спрятанного в одной из формулировок первоначального проекта. Последнее усовершенствование позволило бы сократить акциз на 28 тыс. руб. с 1 тыс. кубометров проданного газа.
Эти "оплошности" монополистов были исправлены: цены на газ и электричество заморожены на значительно более высоком уровне и только до конца года, а исключения из закона об акцизах признаны недопустимыми.
Плюс к тому Минэкономики восстало против предложения естественных монополий заключать ценовые соглашения с потребителями и государством, что, по мнению министерства, противоречит законодательству о конкуренции. На самом деле ценообразование естественных монополий — особый случай, и регулируется оно вовсе не законодательством о конкуренции, а законом о естественных монополиях ("Да, наши юристы потом тоже это подметили", — сказали Ъ в Минэкономики). Иначе следует признать, что директивное установление цен государством тоже не в ладах со свободной конкуренцией. Но в чем Минэкономики, безусловно, право, так это в том, что "Газпром" в целом естественной монополией не является. Естественна лишь монополия на газораспределительную сеть: если на рынке появятся несколько конкурирующих между собой поставщиков газа, и они протянут параллельно друг другу газопроводы между пунктами А и Б, то в цену неминуемо будут забиты дополнительные издержки на создание инфраструктуры. Следовательно, ограничить число поставщиков одним вполне естественно. Но далеко не так естественна другая монополия "Газпрома" — на добычу газа.
Учитывая это, ценовые соглашения из указа президента были исключены.
Самоубийца в раю
Итак, монополистам дали по рукам, но они продолжают аплодировать безжалостно отредактированному указу. Это доказывает, что кое-какие их интересы настолько искусно спрятаны между строк, что госведомства их так и не обнаружили. Или не захотели. Что это за интересы?
Первое. Правительство в своем июльском постановлении #863 потребовало дифференцировать цены на газ. "Газпрому" все равно, по какому признаку они разнятся — только бы не по величине издержек. Ведь существующие единые цены на газ позволяют скрыть эти самые издержки: так легче отвечать на вопросы налоговых органов о несостыковках в триллионы рублей, замеченных в бухгалтерии "Газпрома". Поэтому предложенный монополистами проект удовлетворял требованию правительства лишь формально. На самом же деле его авторы лукавили, предлагая дифференцировать цены в зависимости от того, какая организация покупает газ, а не от затрат на его производство и доставку. В отредактированном варианте указа предписывается "засветить" только издержки на транспортировку газа, остальные же остаются ведомы только самому монополисту.
Второе. "Газпрому" и "ЕЭС-России" дано право урегулировать задолженность потребителей своей продукции на договорной основе, чего раньше естественные монополии делать не имели права. Теперь у них появляется возможность обратить мертвые долги в живые деньги.
Третье. Снижения цен на газ выгодно "Газпрому" стратегически. Газ не имеет себе равных ни как топливо для энергетики, ни как сырье для ряда химических производств, ни с точки зрения экологии. Конкурентоспособность его ограничивается исключительно ценой. Нетрудно представить, что произойдет, если она приблизится к цене угля и, соответственно, оторвется от цен на нефть: тогда газ завоюет новые обширные рынки, и потери от снижения цен окупятся с лихвой. Похоже, предыдущие замораживания цен и тарифов естественных монополий способствовали успешному решению этой сверхзадачи: если в начале нынешнего года газ еще стоил на 10% дороже угля, то в августе (после полугодовых "заморозков") — на 9% дешевле. А значит власть "Газпрома", по крайней мере над энергетикой, все ближе к абсолютной.
Как нетрудно заметить, чаще других в связи с новым указом всплывают интересы "Газпрома". Это не так удивительно, если учесть, что одним из официальных инициаторов проекта стал Петр Родионов, один из бывших крупных чиновников "Газпрома", а ныне министр топлива и энергетики.
Коммунисты примирились с приватизацией
В Госдуме свершилось важное и, в общем-то, уникальное событие. Все фракции пришли к согласию, что в ближайшее время следует принять новый закон о приватизации. Его поддержали даже коммунисты, от которых скорее было бы ждать закона о национализации. Представители фракций с небывалой оперативностью — всего за две недели — совместно разработали законопроект "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации 'О приватизации государственных и муниципальных предприятий'". На прошлой неделе он был одобрен думским комитетом по приватизации, собственности и хозяйственной деятельности и передан в Совет Думы, который вынесет его на пленарное заседание.
Будущее нового закона внушает оптимизм. Во всяком случае, на заседании комитета представители как проправительственной фракции НДР, так и оппозиционной КПРФ в один голос заверяли, что их депутаты непременно его поддержат. Немаловажно, что в разработке участвовали и представители Госкомимущества, которых проект также совершенно устраивает. Так что, если не случится ничего непредвиденного, новый закон будет вскоре подписан президентом.
Предложенный приватизационный закон предусматривает довольно много нововведений, направленных в основном на усиление госконтроля за приватизацией.
В частности, в проекте устанавливается, что ежегодно утверждаемая программа приватизации должна содержать специальный пункт о том, какие конкретно объекты госсобственности могут быть проданы иностранцам, какие ограничения могут применяться при продаже и кто их устанавливает.
Полномочия владельцев "золотых акций" (федеральных и региональных органов власти) предлагается значительно расширить. В соответствии с текстом проекта представитель владельца "золотой акции" (обязательно госслужащий, который автоматически входит в состав совета директоров) может накладывать вето практически на любое решение общего собрания акционеров, выдвигать кандидатуры в органы управления и контроля предприятия, быть инициатором внеочередного собрания акционеров.
Новые права получают и отраслевые ведомства, а также органы социальной защиты — особо оговорено их участие в разработке государственной и местных программ приватизации, а также в принятии конкретных решений по приватизации.
Значительно ужесточается ответственность "за нарушения в ходе приватизации". Максимальный административный штраф будет равен 1000 минимальных окладов. Более того, в ряде случаев впервые предусматривается уголовная ответственность.
Наконец, в законе прописаны два совершенно новых способа приватизации.
Во-первых, акции предприятия можно будет получить в обмен на выпущенные им облигации, в результате чего задача размещения последних значительно упростится. Покупатель будет знать: если предприятие не сможет погасить облигации деньгами, оно расплатится акциями из госпакета. Этот пункт был внесен в проект явно по инициативе Госкомимущества, которое очень гордится своим прошлогодним экспериментом с обменом облигаций "ЛУКойла".
Во-вторых, вместо обычного инвестиционного конкурса (на котором акции достаются тем, кто гарантирует вложение в предприятие капитала) предлагается проводить так называемый "социальный". На нем акции будут продаваться тем, кто, кроме инвестиций, гарантирует еще и выполнение социальных требований (сохранение рабочих мест, профиля предприятия и т. д.). В этом пункте уже явно чувствуется влияние коммунистической фракции Госдумы, которая на нынешнем этапе готова смириться с приватизацией, но непременно хочет, чтобы она соответствовала принципам социальной справедливости. Впрочем, надо отдать должное проекту — "социальные обременения" не будут доведены до абсурда. Такие конкурсы могут проводиться лишь тогда, когда на продажу выставлено не менее 51% акций приватизируемого предприятия. Кроме того, предусмотрено, что социальные требования "не могут касаться более 20% от общего объема инвестиций" (это можно понять так: покупаешь пять предприятий, а сохранять рабочие места обязан только на одном). Утешает еще и то, что закон не требует обязательного применения этого нового способа приватизации, явно запутанного и громоздкого, а просто предусматривает его возможность.
Госсобственность в опасности!
В борьбе за управление остатками госсобственности снова столкнулись интересы Госкомимущества и отраслевых министерств и ведомств.
Подготовленный отраслевиками проект президентского указа "О совершенствовании управления государственной собственностью" направлен премьеру Виктору Черномырдину с убедительной просьбой подписавшихся под сопроводительным письмом министров передать "право акционера-государства и пакеты акций, закрепленные в госсобственности, нашим министерствам и ведомству" (имеется в виду Рослеспром).
Впервые в истории противостояния Госкомимущества и ведомств отраслевые министры объединились. И если раньше они претендовали в основном на управление, то теперь уже хотят представлять интересы государства как собственника. До сих пор эта функция сохранялась за Госкомимуществом, и оно даже отчасти поделилось с отраслевиками своими управленческими полномочиями (90% представителей государства в акционерных обществах — чиновники отраслевых министерств). Но оказалось, что этого мало.
При внимательном прочтении проекта документа возникает ощущение, что все возвращается на старые рельсы. Отраслевые ведомства замахнулись не только на закрепленные в федеральной собственности крупные пакеты акций, но и на все, что еще не продано РФФИ. Иными словами, они стремятся взять под свой контроль все недоприватизированные предприятия. Чему вполне способствует целый комплекс мер в указе.
Для начала предлагается передать право назначения представителей государства в акционерные общества отраслевым министерствам. Затем к чиновникам отойдут и такие функции, как формирование инвестиционной, структурной, финансовой и даже приватизационной политики предприятий, часть акций которых закреплена в федеральной собственности.
Кроме того, в проекте правительству поручено разработать порядок, предусматривающий увеличение госпакета при оказании акционерным обществам поддержки из федерального бюджета. На языке экономики подобный процесс называется национализацией.
Дальше — больше: правительство должно подготовить предложения по "экономическому механизму усиления роли федеральных министерств и ведомств" в сфере регулирования ценообразования, тарифов, лицензирования, квотирования, размещения заказов для госнужд. Кроме того, министерства хотят влиять и на экспортно-импортную, финансово-кредитную и таможенную политику. Как сострил Михаил Горбачев, "вот где собака порылась".
Можно достаточно уверенно прогнозировать, что президент этот закон не подпишет. Однако сам по себе конфликт между ГКИ и отраслевыми ведомствами вряд ли будет исчерпан.
Текстильная промышленность вошла в оборонный комплекс
Еще одним показательным документом стал указ "О первоочередных мерах поддержки организаций текстильной и легкой промышленности, выполняющих государственный оборонный заказ", подписанный президентом 14 октября.
На перечисленные в названии предприятия распространено действие указа президента от 8 мая 1996 года "О первоочередных мерах поддержки предприятий оборонного комплекса Российской Федерации", согласно которому предприятия и организации, осуществляющие поставки вооружения, военной техники и выполняющие научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, получили право на отсрочку уплаты налоговой недоимки. Но только "в части, подлежащей зачислению в федеральный бюджет, образовавшейся вследствие невыполнения финансовых обязательств перед ними по государственному заказу". Кроме того, Пенсионному фонду Российской Федерации рекомендовано предоставлять оборонным предприятиям отсрочку по выплате пенсионных взносов и пеней в пределах задолженности перед ними по госзаказу. Указ устанавливает, что производители имеют право на налоговые льготы до полного погашения перед ними долгов по госзаказу, образовавшихся в этот период.
Принятие документа стало результатом успешных совместных действий представителей соответствующих отраслей, депутатов Госдумы и руководителей регионов, где преобладают текстильные производства. Армия не платит за полученное новое обмундирование, что для целого ряда текстильных и обувных фабрик в буквальном смысле убийственно, поскольку производство грозит им лишь тяжким бременем дополнительных налогов (они платятся по факту отгрузки продукции).
О подобном взаимозачете давно уже шла речь, но только применительно к предприятиям машиностроительного и топливно-энергетического комплекса. Тот факт, что теперь действие майского указа распространено на текстильную и легкую промышленность, свидетельствует о стремлении правительства хоть как-то поддержать наименее конкурентоспособные отрасли. Впрочем, судя по масштабам спада (в текстильной промышленности он достиг почти 80% от уровня 1989 года), эта поддержка нужна скорее переизбирающимся главам администраций, чем находящимся в уже практически безнадежном положении предприятиям.
ИНГАРД ШУЛЬГА
ВЛАДИМИР СТУПИН