В ближайшее время думский комитет по законодательству намерен вынести на пленарное заседание палаты новый вариант законопроекта "О правительстве РФ". Прежний вносился президентом еще в V Думу Ивана Рыбкина и был решительно провален. В нынешней Думе дело возвращения правительства в правовое поле и возведения вокруг него прочного законодательного забора взял в свои руки глава комитета по законодательству Анатолий Лукьянов. Непосредственно подготовкой документа занимается считающийся в КПРФ одним из наиболее опытных юристов Олег Миронов. Он, видимо, и будет представлять законопроект на пленарном заседании Думы.
Суть предлагаемых Думой нововведений можно свести к двум основным пунктам. Во-первых, замысел самого проекта отражает давнюю мечту левых ограничить права и полномочия президента — в данном случае применительно к формированию правительственных структур. Во-вторых, проект ставит целью усилить контроль за правительством со стороны Думы. Чисто абстрактно вроде бы и ту, и другую идею нельзя назвать крамольными. Однако в конкретных условиях России их последовательное воплощение в жизнь будет означать следующее. Прежде всего, исполнительная власть будет резко ограничена в свободе маневра в ходе проведения экономических реформ, которые как раз такой свободы требуют. Кроме того, свобода эта будет ограничена ныне левой Думой, которая до сих пор вообще никак не проявила себя в области конструктивного экономического законотворчества.
Одним из главных возражений против президентского законопроекта было отсутствие в нем перечня министерств и ведомств, что, по мнению депутатов, открывало президенту возможность самому определять структуру исполнительной власти. Полагая, что это есть лазейка, и что она не урегулирована в Конституции, Дума решила ее закрыть, конкретно обозначив в законе все министерства, комитеты и федеральные службы, составляющие действующую систему исполнительной власти. Подобный перечень до 1977 года традиционно включался в Конституцию, и это создавало серьезные сложности при создании новых, ликвидации и даже переименовании министерств — все требовало внесения поправок в Конституцию. Поэтому даже из брежневской Конституции перечень был изъят как излишне бюрократический, перекочевав в закон о Совмине. Впоследствии он вылетел и из этого закона, сохранившего лишь отсылочную норму о том, что система исполнительной власти определяется федеральным законом. Принять такой закон хасбулатовский ВС не успел.
После долгих дискуссий нынешние законодатели остановились на наименее хлопотном варианте — в свой проект они решили перечень не включать, но оговорив в отдельной статье, что этот вопрос решается самостоятельным законом. Таким образом, любые изменения в системе исполнительной власти становятся невозможными без участия власти законодательной. Последняя же, не имея по действующей Конституции права контролировать назначение и смещение отдельных министров, сможет в случае принятия законопроекта решать, сколько и каких министерств нужно. Неугодного же министра теоретически можно будет убрать и вместе с его министерством, например, просто переименовав ведомство.
В новом варианте законопроекта существенно расширена подотчетность правительства парламенту. Членам кабинета предписано регулярно отчитываться об исполнении бюджета, давать письменные ответы на запросы депутатов (в месячный срок), рассматривать рекомендации, направляемые им парламентскими комитетами и комиссиями, сообщать о принятых мерах, а также в обязательном порядке предоставлять всю необходимую информацию и документацию Счетной палате при проведении ревизий и проверок. В этой же главе, видимо, будет закреплена и обязанность членов правительства являться в Думу по вызову депутатов на пятничный "правительственный час". Скорее всего, тема "отчетности" будет еще более развита в ходе дальнейшей работы над проектом.
Члены комитета рекомендовали включить в законопроект и отдельную главу об отношениях правительства с президентом. В Конституции, мол, нет четкого ответа на вопрос, кто же возглавляет исполнительную власть — премьер или президент. С одной стороны, это прерогатива премьера. С другой, являясь главой Совета безопасности и главнокомандующим, президент должен курировать соответствующие министерства, и нужно либо конкретно назвать их в законе, либо зафиксировать сферу президентской компетенции в исполнительной власти. Фактически все силовые министерства, МИД и МЧС уже находятся в ведении президента, но этот вопрос требует урегулирования. Было предложено также более четко разграничить сферы деятельности правительства и президентской администрации.
Разработчикам законопроекта посоветовали прописать в нем норму о порядке принятия правительственных решений. Сейчас некоторые важные документы принимаются лично премьером, а это, по мнению Думы, негоже. Для всех ветвей власти порядок принятия решений четко расписан в Конституции, правительство же руководствуется в этих вопросах лишь своим регламентом, который само же и принимает. Нормы о том, как и каким большинством должны приниматься правительственные постановления и распоряжения, не содержит и разработанный законопроект. Порядок принятия решений — "большинством голосов от общего числа его членов" — установлен лишь для президиума правительства, но компетенция президиума и его количественный состав в самом законопроекте не определены.
У некоторых членов комитета вызвало возражения содержащееся в законопроекте положение о том, что постановления и распоряжения правительства могут быть отменены президентом в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и президентским указам. Спорными сочли и некоторые положения статьи об аппарате правительства. Законопроект предусматривает довольно высокий статус руководителя аппарата, он является членом правительства и назначается президентом по представлению премьера.
Дальнейшая судьба законопроекта вряд ли будет легкой. Затрагивая положения Конституции, он требует для своего принятия голосования квалифицированным большинством — двумя третями состава Думы. И возражения хотя бы одной фракции будет достаточно, чтобы провалить документ. Вряд ли он вызовет большой энтузиазм и в самом правительстве. Проблему взаимоотношений с законодательной властью там предпочли бы решать с иных позиций. В Думу недавно поступило правительственное предложение снимать с рассмотрения все проекты, получившие отрицательный отзыв кабинета. Думе предложено дополнить соответствующей нормой свой регламент. Ответом на это предложение вполне может стать дальнейшее ужесточение законопроекта о правительстве, что еще больше осложнит его и без того нелегкую жизнь.
ЕВГЕНИЙ Ъ-ЮРЬЕВ