Создание нового федерального округа на Кавказе показывает, что с построением властной вертикали управляемость регионов только ухудшилась. Неутешительные для центральной власти перспективы федерализма в России изучал обозреватель "Власти" Игорь Федюкин.
Назначая Александра Хлопонина своим представителем в новообразованном Северо-Кавказском федеральном округе (см. прошлый номер "Власти"), президент Дмитрий Медведев объяснял свой выбор довольно обтекаемо: по его словам, переброска в неспокойный регион красноярского губернатора объясняется необходимостью искоренить там "преступность на экономической почве, клановость, взяточничество". Эксперты, комментировавшие назначение, выражались яснее: Хлопонин назначен потому, что он на Кавказе человек посторонний, не вписан в группировки местной элиты (этнические или даже родовые) и к тому же богат. В общем, президент таким способом ответил критикам, упрекавшим его за недавнее переназначение нескольких откровенно засидевшихся губернаторов. Попытку разрешить региональные проблемы путем присылки "варяга" можно увидеть и в назначении Юнус-Бека Евкурова главой Ингушетии, а также в ожидаемом назначении относительно независимого от расстановки местных политических сил президента Дагестана.
Ротация местных руководящих кадров, хотя бы и в такой форме, давно назрела. Как показывают подсчеты американского политолога Джоэль Мозес, российские региональные элиты действительно застоялись. Сравнив биографии губернаторов, заместителей губернаторов, глав региональных парламентов и мэров с 1991 по 2006 год с их функциональными эквивалентами в советское время (1954-1991), Мозес обнаружила, что российские региональные боссы в среднем несколько старше, чем их советские коллеги. Что гораздо более важно, губернаторы и мэры заметно чаще рекрутировались из среды местных властных элит, чем первые секретари обкомов и горкомов. Циркуляция одних и тех же кадров внутри региональных органов власти более распространена, чем в советское время: главы парламентов и мэры становятся губернаторами и их заместителями; заместители председателей парламента становятся зампредами местного правительства и наоборот; федеральные инспекторы по региону превращаются в заместителей губернаторов, заместители губернаторов — в федеральных инспекторов и так далее. Наиболее существенным, даже почти единственным каналом привлечения кадров извне были должности первых и просто заместителей губернатора, на которые сравнительно часто назначали представителей бизнеса или выходцев из других регионов.
Отчасти, впрочем, эти закономерности объясняются тем, что российские губернаторы и мэры в отличие от своих советских предшественников избирались (губернаторы, правда, только до конца 2004 года) и должны были представлять интересы жителей региона. Соответственно, для них гораздо важнее было зарекомендовать себя работой на руководящих должностях именно в данной области или республике, тогда как ЦК КПСС мог перебрасывать партийцев из Тамбова на Камчатку и наоборот, не обращая внимания на подобные мелочи. В этом смысле вполне естественно, что граждане голосуют за местных, а не за чужаков. Напротив, даже удивительно, что в период выборности губернаторов во главе регионов столь часто оказывались "варяги".
Тем не менее назначение Хлопонина говорит, конечно, о слабости федерального центра. По сути, Кремль соглашается с тем, что его не слушаются и слушаться не будут: единственный способ добиться подконтрольности чиновника — это найти человека с другого конца страны, а единственный способ избежать воровства — это назначить миллионера, которому воровать незачем. Подобная ситуация хорошо иллюстрирует концепцию субнационального авторитаризма, которую в своем недавнем докладе использует для анализа политической траектории постсоветской России Владимир Гельман, профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге.
Политологи в последнее время уделяют все больше внимания региональному измерению авторитаризма и демократизации. В рамках такого подхода местные элиты рассматриваются не просто как объекты манипуляции со стороны режима в столице, но как самостоятельные политические игроки, заинтересованные в сохранении и приумножении своей власти как в условиях централизации политической системы, авторитарной консолидации, так и столкнувшись с угрозой демократизации.
Субнациональный авторитаризм предполагает две тенденции: с одной стороны, монополизацию власти одной из группировок региональной элиты, с другой — локализацию политики в регионе, когда центральное правительство и общенациональные партии практически не влияют на происходящее там.
Сравнительные исследования показывают, что формирование субнационального авторитаризма очень часто является одним из этапов строительства современной государственности. Исторически введение всеобщего избирательного права и конкурентных выборов, сопровождавшееся ослаблением центрального контроля над местными элитами, часто вело именно к появлению на региональном уровне властных монополий. Городские и провинциальные боссы создают мощные политические машины, устроенные подобно бизнес-структурам и позволяющие манипулировать избирательным процессом, практически исключая возможность и появления доморощенных конкурентов, и успешной атаки со стороны центра. В идеале эти боссы стремятся монополизировать любое использование местных ресурсов (например, определяя, какая партия или кандидат в президенты победят здесь на общенациональных выборах), а также стать единственными посредниками в отношениях своих регионов с центром.
Именно это происходило и в постсоветской России, и в США на рубеже XIX-XX веков, и в послевоенной Италии, не говоря уже о странах Латинской Америки или Юго-Восточной Азии. Россия 1990-х особенно похожа на Америку в 1870-1920-х годах слабостью и федеральных партий, и федерального правительства: в обоих случаях партии не имели собственной развитой местной сети, а центр был ограничен в возможности перераспределять ресурсы в силу их отсутствия. Соответственно, способность общенациональных политиков реализовать свои начинания зависела от их умения заручиться поддержкой региональных боссов. Сходной была и роль "олигархов" в России и "баронов-разбойников" в США, поддерживавших субнациональные авторитарные режимы как средство борьбы с конкурентами в своих регионах. Упоминавшиеся Дмитрием Медведевым "преступность на экономической почве, клановость, взяточничество", а также низкая эффективность управления — непременные атрибуты таких режимов.
Вопрос в том, конечно, что происходит с этим субнациональным авторитаризмом в дальнейшем. В США региональные политические машины, известные по романам начала XX века (вроде "Таммани-холла", названного по имени штаб-квартиры демократов в Нью-Йорке), к середине прошлого столетия сохранялись лишь на юге или в местах вроде Чикаго, где делами более двух десятилетий заправлял Роберт Дейли. В целом же всплеск массовой политической активности на местах, с одной стороны, и давления со стороны разрастающегося федерального правительства и общенациональных партий — с другой, привели к ликвидации региональных монополий. В таком контексте субнациональный авторитаризм выглядит болезнью роста демократии, необходимым этапом формирования политической системы. До некоторой степени это похоже на развитие торговых сетей. Сначала наиболее успешный местный предприниматель скупает несколько ларьков, стремясь к локальной монополии. Затем, однако, приходят общенациональные компании, которые или поглощают эти монополии, или вытесняют их с рынка.
Во многих случаях, однако, местные политические монополии оказываются вполне устойчивыми. И происходит это из-за сращивания субнациональных авторитарных режимов с центральной властью. Показателен пример послевоенной Южной Италии, где христианские демократы поставили местные полумафиозные кланы себе на службу. Политические боссы на местах обеспечивали партии голоса на выборах, а христианские демократы поддерживали бесконечные коррупционные программы "экономического развития" юга, позволявшие обогащаться и самим партийцам, и региональным боссам. В результате сложилась жесткая система, где вызовы "снизу" были практически исключены.
Если в США начала прошлого века политические боссы старались проводить популистскую политику, покупая поддержку определенных слоев населения, то итальянцы даже это не считали нужным: избирателей не награждали за поддержку, а наказывали в случае недостаточной преданности. По мнению Владимира Гельмана, сложившаяся в 2000-х российская модель ближе всего именно к итальянской: хотя центр сильно ограничил самостоятельность региональных боссов, речь шла не о демонтаже созданных ими политических машин, а об их мобилизации на службу Кремля.
Наиболее интересно не столько само наблюдение политолога о характере взаимоотношений Кремля и региональных боссов, сколько выводы об их дальнейших перспективах. Оказывается, что именно модель, основанная на сращивании местных политических машин с общенациональной партией, является наиболее устойчивой. В такой системе, основанной на централизации отдельных субнациональных авторитаризмов через единую правящую партию, разрушение ее "снизу" практически невозможно. Более того, налицо тупик: если центр в какой-то момент попытается повысить эффективность управления на местах, единственным выходом будет децентрализация и ослабление контроля над регионами, но это, естественно, повлечет только дальнейшее усиление местных режимов. Судя по всему, распад таких местных режимов происходит только в случае катастрофического ослабления общенациональной правящей партии, с которой они срослись, и последующего падения режима в целом, как это было в СССР и Мексике соответственно в начале и конце 1990-х. Но даже и здесь нет никаких гарантий: примеры государств вроде Аргентины говорят о том, что местные политические машины могут сохранять политическую монополию на протяжении десятилетий, несмотря на неоднократную радикальную смену режима в стране в целом.
Источники:
Гельман В. The Dynamics of Sub-National Authoritarianism: Russia in Comparative Perspective.— Доклад на ежегодной конференции Американской политологической ассоциации (Торонто, 2009)
Moses J. Who has led Russia? Russian regional political elites, 1954-2006.— Europe-Asia Studies, 2008, vol. 60, N 1, pp. 1-24
Gibson E. L. Subnational Authoritarianism and Territorial Politics: Charting the Theoretical Landscape.— Доклад на ежегодной конференции Американской политологической ассоциации (Бостон, 2008)