Подписанный в декабре президентом Дмитрием Медведевым трехлетний бюджетный план уже трещит по швам. Политические амбиции правительства не дают ему возможности привести уровень расходов государства в соответствие с его экономическими возможностями.
Плановая нестыковка
Согласно требованию Бюджетного кодекса, федеральный бюджет РФ является трехлетним. Из-за кризиса это требование было нарушено: бюджет-2009 неоднократно пересматривался и в итоге был принят фактически в одногодичном варианте. Тем не менее 2 декабря прошлого года Дмитрий Медведев подписал не только финансовый план на 2010 год, но и основные параметры бюджета на 2011-2012 годы. Постатейно, как положено по Бюджетному кодексу, они расписаны не были. Однако предусматривали сокращение бюджетного дефицита с нынешних 6,8% ВВП до 4% ВВП в 2011 году.
При этом власти неоднократно и на самом высоком уровне заявляли, что время пересмотров бюджета из-за кризиса кончилось. И начиная с бюджета 2011 года финансовый план вновь станет полноценно трехлетним. Собственно, совещание 10 марта Владимир Путин начал именно с этого. "Фактически сегодняшнее совещание открывает новый бюджетный процесс, в рамках которого будет сформирован бюджет на 2011 год. Теперь, когда ситуация стабилизируется, решения по разработке бюджета вновь будут приниматься в плановом порядке. Бюджет на 2011-2013 годы вновь станет трехлетним, чтобы решать задачи долгосрочного развития",— заявил премьер-министр.
Вернуться к "плановому порядку", однако, пока не получается даже в мягком варианте, принятом на 2010-2011 годы. Оба совещания — и по финансированию федеральных целевых программ (ФЦП), и по налоговой политике — не приняли никаких решений. Рассмотрение вопросов перенесено на середину апреля, когда будет больше ясности с дополнительными доходами бюджета.
Между тем в СМИ появились утечки информации, наводящие на мысль о довольно жаркой дискуссии, состоявшейся 9-10 марта в Белом доме. Речь шла именно о сокращении бюджетного дефицита.
"Бюджет никак не балансируется на несколько процентных пунктов ВВП. В 4% пока никак не укладываемся, где-то на 1,0-1,5%. Даже если брать самый-самый жесткий вариант, который предлагает Кудрин (министр финансов и вице-премьер Алексей Кудрин.— "Деньги"), но который пока даже никто не рассматривает всерьез, все равно не вписываемся где-то на 0,5%",— заявил по итогам совещания агентству "Рейтер" высокопоставленный источник в одном из профильных ведомств. "Никаких решений фактически принято не было. В течение двух недель должны рассмотреть все программы и попытаться привести в соответствие с выделенными лимитами",— добавил он.
Политический торг
А лимиты жесткие. Так, неназванный источник в Минфине сообщил газете "Ведомости", что "по подсчетам Минфина, нынешние 53 ФЦП не обеспечены расходами бюджета больше чем на две трети, в бюджете следующего года уже появилась дыра — почти 654 млрд руб.". При этом "ассигнования на ФЦП в 2009-2012 годах, согласно паспортам этих программ на 1 января 2009 года, должны составить 2,9 трлн руб., из которых почти 2,1 трлн руб. профинансировано не будет".
Уже последовали и оргвыводы: Минфин довел до госзаказчиков информацию о лимитах на 2011 год. По некоторым ФЦП предусмотрено сокращение наполовину, по другим — даже в четыре раза. "Без закрытия некоторых ФЦП, видимо, не обойтись, однако для этого нужно политическое решение",— отмечают в Минфине.
То есть Минфин фактически призывает правительство ради снижения дефицита бюджета не только сократить расходы на инновации, но и урезать социальные программы. Правительство сопротивляется. Так, Владимир Путин заявил, что он "не поддержал предложение Минфина отказаться от запланированной индексации пенсий на 6,3%, несмотря на угрозу не вписаться в запланированный на 2010 год дефицит бюджета".
На совещаниях 9-10 марта Владимир Путин также возражал против предложений Алексея Кудрина о секвестровании ФЦП. "Объем финансирования ФЦП в 2010 году составляет 740 млрд руб. Приоритеты на 2011 год останутся прежними, и правительству предстоит разработать три новые ФЦП,— отметил премьер-министр,— это ФЦП развития образования до 2015 года, принципиально новая ФЦП по комплексной модернизации ЖКХ и новая редакция программы "Жилище"".
Владимира Путина понять можно. Ведь 2011 год уже предвыборный. И дело даже не в том, что Владимир Путин ни разу не отрицал (хотя и не подтверждал) возможность своего выдвижения кандидатом в президенты России на выборах 2012 года. Даже если баллотироваться в 2012-м будет не он, кандидат от власти все равно будет выдвинут.
А коли так, то в 2012 году властям надо предложить избирателям не только повышение уровня жизни (тех же пенсий, например), но и реальные экономические достижения. Одним спортивным праздником в Сочи здесь не обойдешься (кстати, олимпийскую статью расходов даже Минфин секвестрировать не предлагает). Но реальные достижения невозможны без щедрого финансирования. Причем выделять деньги государству надо уже сейчас. Через год будет поздно, поскольку крупные инвестиционные проекты за один год не осуществляются.
В свою очередь, Алексей Кудрин больше всего озабочен финансовыми проблемами, главная из которых — бюджетный дефицит. Налоги уже повышены (замена ЕСН страховыми взносами серьезно ударила по бизнесу). Остается путь сокращения госрасходов, что и предлагает Минфин. Понять его тоже довольно просто: в связи с резким падением ВВП при увеличении бюджета отношение госрасходов к ВВП выросло. Причем резко: с докризисных 17% до 25% в прошлом году и плановых 23% в этом (см. таблицу). Иными словами, государство тратит все больше и больше. Отсюда и накал дискуссии во время, казалось бы, рутинной процедуры весеннего бюджетного торга между ведомствами.
Исполнение федерального бюджета за 2000-2010 годы
|
Источники: Росстат, Минфин.
Скрытые резервы
Если госрасходы по различным причинам сократить нельзя, правительству приходится изыскивать другие возможности для того, чтобы все-таки вписаться в трехлетний бюджет.
Предлагается, например, перечислять в бюджет прибыль госкорпораций. Соответствующий законопроект внес 10 марта в Госдуму член ее комитета по финансовому рынку Константин Шипунов. В документе говорится о перечислении в бюджет 75% прибыли Агентства по страхованию вкладов (АСВ) и Внешэкономбанка (ВЭБ) за 2009-2011 годы. "Принимая во внимание прогнозируемый дефицит федерального бюджета РФ в ближайшие годы, предлагается ввести нормы временного характера в отношении обязанности направления большей части прибыли Внешэкономбанка и АСВ по итогам их деятельности за 2009, 2010 и 2011 годы в бюджет РФ",— сообщил в пояснительной записке разработчик законопроекта.
А Владимир Путин на совещании 10 марта попросил правительство "не забывать, что наряду с ФЦП у нас есть немало инструментов развития": "Это инвестфонд, Внешэкономбанк, Россельхозбанк, Росагролизинг, особые экономические зоны, поддержка экспорта и субсидирование процентных ставок по кредитам". Кроме того, по мнению премьер-министра, нужно "всерьез заняться проблемой энергоэффективности в стране".
Но все-таки главный источник скрытых резервов бюджета правительство пока усматривает в увеличении доходов от экспорта энергоносителей. У него есть для этого основания: в бюджете заложена среднегодовая цена на нефть $60 за баррель, в действительности же мировые цены пока не опускаются ниже $70 за баррель, а иногда достигают уровня $80. Чем не резерв? Тем более что и ОПЕК 10 марта повысила прогноз мирового спроса на нефть в 2010 году на 1,1%.
Имеются, однако, две опасности. Первая — в слишком уж высокой доле нефтегазовой отрасли в доходах бюджета. В докризисные 2000-2008 годы она оставалась примерно постоянной и под разговоры властей об "избавлении от нефтяной зависимости" медленно колебалась в коридоре 32-34%. В кризис же произошел резкий рост, до 40% в 2009-м и (предположительно) 46% в 2010-м.
Понятно, что показатель вырос не оттого, что Россия сумела резко нарастить добычу нефти. Просто другие отрасли экономики в кризис упали больше нефтегазовой. Отсюда и рост нефтезависимости бюджета. Опасность же в том, что бюджет, похоже, начинает складывать все яйца в одну, нефтяную корзину. Когда половину доходов бюджета призвана обеспечивать одна отрасль, это настораживает.
Вторая опасность состоит в мировой конъюнктуре. Еще в начале февраля ужесточением правил игры в отношении биржевых спекулянтов озаботилась Великобритания. Дело дошло до парламентских слушаний. На прошлой неделе стало известно, что аналогичные инициативы появились и в Германии. За ними внимательно и с одобрением следит Европейский центробанк (ЕЦБ). А в США продолжает работу комиссия конгресса по расследованию деятельности уже не просто биржевых спекулянтов, а конкретно хедж-фондов, специализирующихся на нефтяных фьючерсах.
Так что уповать на бесконечные дополнительные доходы бюджета от экспорта нефти российское правительство уже не может. К тому же впереди лето — сезон традиционного падения нефтяных цен. Поэтому, видимо, в процедуре бюджетного торга и взята пауза на месяц. А в апреле правительство решит, кого и как оно будет секвестровать.
К чему приведет жизнь не по средствам?
Прямая речь
Андрей Верников, заместитель гендиректора по инвестиционному анализу ИК "Церих Кэпитал Менеджмент":
— Основная проблема бюджета прежняя: около 45% его дохода зависит от нефтегазового сектора. В условиях, когда международные финансовые организации принимают меры по ограничению притока спекулятивного капитала на финансовые и товарные рынки, существует реальная перспектива серьезной просадки цен на нефть. Падение ниже уровня $55 за баррель чревато экономическими потрясениями (с временным лагом четыре-пять месяцев).
Ситуацию усугубляет то, что 2011 год — предвыборный, поэтому бюджет не может не носить социальной окраски. Недавно премьер-министр Владимир Путин не поддержал предложение министра финансов Алексея Кудрина отказаться от запланированной индексации трудовых пенсий на 6,3%. Более реален секвестр или отказ от федеральных целевых программ, направленных на модернизацию экономики.
Тот факт, что в Госдуму был внесен законопроект, предусматривающий перечисление в федеральный бюджет 75% прибыли Внешэкономбанка (ВЭБ) и 75% прибыли Агентства по страхованию вкладов (АСВ), полученной по итогам 2009, 2010 и 2011 годов, заставляет предположить, что часть ресурсов государство может забрать у госкорпораций в рамках курса на ограничение их деятельности.
Равиль Нигматов, руководитель стратегической службы "Абсолют банка":
— Текущий бюджет достаточно консервативен, он был составлен исходя из стоимости нефти на уровне $50-60 за баррель, в то время как сейчас мы видим $80. То есть Россия получает значительный запас ресурсов, если стоимость нефти останется хотя бы на уровне $70-80.
Кроме того, источником внутренних резервов бюджета является более эффективное использование уже выделенных средств. Экономия на крупных стратегических инвестпроектах даст краткосрочный эффект, но в долгосрочной перспективе национальная экономика только потеряет. Одним из источников дополнительных ресурсов бюджета являются также займы на внешних рынках.
Инфляция 2% с начала года — очень низкое значение, так как в начале года всегда происходит резкий рост, который во многом обусловлен повышением стоимости услуг естественных монополий. Инфляция в прошлом году за аналогичный период составила 3,5%. Таким образом, принципиальных опасений по поводу инфляции нет, она останется на приемлемом уровне, и существенного увеличения денежной массы не ожидается. Это дает правительству еще один резерв.
Ярослав Кабаков, ректор учебного центра УК "Финам":
— И сценарий жесткой экономии, и сценарий увеличения расходов — оба по-своему тупиковые. Жесткая экономия приведет к сокращению госзакупок, снижению покупательной способности бюджетников, безработных и пенсионеров, новой волне закрытий предприятий и увольнений. Накачивание же экономики денежной массой или распродажа валюты из резервов негативно отразится на устойчивости курса рубля и может загнать страну в долговую яму. Правительство пытается лавировать между Сциллой и Харибдой. Расчет строится на том, что это маневрирование позволит стране продержаться до завершения общемирового кризиса.
Определенные резервы у бюджета существуют в виде игры на валютных курсах, которая позволяет компенсировать снижение поступлений от экспорта ослаблением рубля. Также возможны сокращение федеральных целевых программ, отмена всех и всяческих налоговых льгот и повышение налогов. Сценарий сокращения расходов на олимпийские объекты тоже не исключен. Средства Роснанотеха за прошлый год практически не были освоены, так что и этот ресурс может быть задействован. Одним словом, правительство стремится как можно дольше избегать включения печатного станка. Тем не менее увеличение социальных расходов может заставить правительство включить его.
Сергей Горев, специалист департамента торговли и продаж УК UFS Investment Company:
— По словам Алексея Кудрина, даже при ценах на нефть $80 за баррель бюджет страны останется дефицитным. Наилучший вариант покрытия дефицита — начать экономить и девальвировать рубль. Мы считаем, что девальвация рубля даст толчок развитию отечественной промышленности, особенно промышленности, ориентированной на экспорт.
Скорее всего, правительство пойдет на комплекс мер: это и секвестрирование бюджета, и заимствования как на внутреннем, так и на внешнем рынке. Не исключаем, что будет включен и печатный станок, что неминуемо приведет к высокой инфляции. В перспективе возможно бегство от рубля.
С определенностью можно сказать лишь о том, что в преодолении кризиса сделан лишь первый шаг, сбит "пожар", однако выход из кризиса будет протекать трудно. Пойдет ли правительство на непопулярные меры и начнет ли экономить на расходах, зависит от дальнейшего развития ситуации на мировых рынках. В то же время условием устойчивого выхода из кризиса являются восстановление кредитного доверия и переток денег из финансового сектора в реальный. Причем не просто переток, а с одновременным повышением производительности труда и созданием новых рабочих мест. Не стоит ожидать, что это произойдет быстро и само собой. Вероятно, государство будет активно участвовать в этом процессе.