Верховный суд отменил инструкцию Госналогслужбы России. Виктор Степанович Черномырдин расстроился, узнав, что суд прав, а министр юстиции плохо знает законы. Теперь ГНС не сможет собрать все налоги на добавленную стоимость, а бюджет недосчитается десятков триллионов рублей.
Допрос юриста
7 февраля Верховный суд обязал Госналогслужбу отменить свою инструкцию, устанавливающую действенный контроль над уплатой НДС. Несколько лет работы ГНС могут пойти насмарку. И уже 13 февраля на заседании правительства в ответ на жалобу главы ГНС Виталия Артюхова премьер стал настойчиво пытать министра юстиции Ковалева:
— Я спрашиваю, почему отменили эту инструкцию?
— Виктор Степанович, письма пошли с мест... Десятки писем... — явно смешавшись, отбивался тот.
— Письма, говорите?! А-а, так это, значит, по письмам трудящихся! — воскликнул премьер, и тут же был поддержан негодующим рокотом собравшихся.
— Процессы вот начались судебные... — продолжал Ковалев.
— Много процессов-то? — не отступал Черномырдин.
— Да вот... с алюминиевыми предприятиями, с Новолипецким комбинатом, например.
— Признайтесь, на вас надавили, и вы отменили инструкцию, — потребовал председатель правительства.
— Я реагирую только на давление закона, — торжественно-обиженно повысил тон Ковалев.
— Мы это проверим — на что реагирует Минюст. И вас лично проверим, — пообещал премьер.
Столь откровенное недовольство Черномырдина вполне понятно. "Цена вопроса", как принято говорить в правительстве, составляет около 25 трлн рублей, а это побольше, чем могут дать казне любые новейшие изобретения типа алкогольной госмонополии или продажи предприятий-должников. Именно в такую сумму оцениваются ежегодные потери бюджета от отсутствия упомянутой инструкции ГНС, состоящей всего из нескольких строчек и требующей от экспортеров подтверждения не просто прохода товара через границу России, но и прибытия его в страну назначения. Однако эти несколько строк стоили Госналогслужбе многих лет работы, а бюджету — вполне ощутимых потерь.
Волшебное слово экспортера
С момента введения в 1992 году НДС из числа объектов обложения этим налогом исключались экспортируемые товары и услуги. Однако законодательство не содержало четких разъяснений, кого считать экспортером, а кого нет, что является экспортом, а что нет, и как подтвердить факт вывоза товара. Отсюда наиболее распространенные способы ухода от НДС были основаны на том, что налогоплательщик неправомерно выдавал себя за экспортера, а продажу товара внутри страны — за экспорт.
Чаще всего для ухода от НДС использовались толлинговые операции.
Толлинг представляет собой переработку давальческого сырья с оплатой его частью готовой продукции. Применяется во многих отраслях, но наибольший размах приобрел в алюминиевой промышленности, где в 1994-1995 годах доля выпуска продукции с использованием толлинговых схем даже по официальным данным колебалась в пределах 53-100%.
Предприятия заключали контракты с экспортерами-посредниками, ввозившими сырье и вывозившими готовую продукцию. При пересечении границы продукция регистрировалась как экспортируемая предприятием. Сами заводы при этом не выходили на мировой рынок, полностью передавая эту функцию посредникам. Зато получали возможность воспользоваться налоговыми льготами и избежать платежей в бюджет.
Правительство просто упустило из виду этот путь ухода от НДС — оно даже не знало точно, когда родилась эта комбинация.
Из письма Альфреда Коха Анатолию Чубайсу от 6 марта 1995 года.
"...Можно предположить, что в течение по меньшей мере 1994 года не вносился налог на добавленную стоимость с оборотов по толлингу... Сумма недовзноса в бюджет платежей по НДС (только предприятиями алюминиевой промышленности. — Ъ) превышает $465 млн".
Таким образом, к 1995 году до правительства дошло, сколько стоит неопределенность толкования понятия "экспорт". В целом ряде документов оно было конкретизировано, специальное внимание было обращено на толлинг, который взяли в законодательные рамки, отрезав у предприятий кусок экспортного пирога.
Чтобы заполнить терминологический пробел в законодательстве, понадобилось более трех лет.
Поруганная честь таможенников
Но осталась вторая брешь — в контроле самого факта экспорта. Для того чтобы товар считался экспортированным и продавец имел право потребовать назад уплаченный государству НДС, было достаточно получить отметку региональной таможенной службы в грузовой таможенной декларации. Государство не имело четкого подтверждения того, что экспортируемый товар действительно вывозится туда, куда указывает продавец. Таким образом, в арсенале способов ухода от НДС остался фиктивный экспорт, при котором товар якобы вывозится за границу, а на самом деле продается внутри страны. Через эту лазейку и уходят от казны упомянутые 25 трлн рублей.
Хотя эта брешь существует со времени появления в России НДС, Госналогслужба заткнула ее только в конце лета 1996 года, когда в результате бюджетного кризиса стало невозможным далее закрывать глаза на потоки теневых денег, протекающие мимо казны. И в августе ГНС приняла инструкцию, вызвавшую описанное выше столкновение в правительстве.
Итак, чтобы залатать очередную брешь, на этот раз в экспортном контроле, правительству понадобилось еще почти полтора года.
Отмщенные обиды металлургов
Этот шаг правительства всерьез грозил перекрыть важнейший путь ухода от НДС. Да тут еще намерение отменить льготы по НДС, сумма которых превышает 45 трлн рублей. Все это в корне меняло ситуацию на предприятиях, для которых неуплата НДС была не просто экономией средств, но условием существования: суммы, выведенные из под НДС, являлись главной составляющей высоких прибылей алюминиевых предприятий, а некоторые из них только благодаря этому сохраняли рентабельность. Перед многими процветающими компаниями замаячила угроза банкротства.
Отсюда ясно, почему инициаторами судебных исков против ГНС стали именно металлургические, в первую очередь алюминиевые предприятия, чья конкурентоспособность в значительной мере основывалась на уходе от НДС.
Они отыгрались за свои обиды, выиграв процесс. Верховный суд признал незаконным требование подтверждать прибытие товара в страну назначения. Инструкция ГНС была отменена, и брешь вновь открылась. Потеряв одну возможность ухода от НДС, налогоплательщики сумели отстоять другую.
Апология министра
Премьер не совсем справедливо упрекал министра юстиции. Он просто был не совсем в курсе, чем занимается одно из его министерств. Как разъяснил ему министр, его ведомство не может отменять или устанавливать нормативные акты, а лишь проводит их экспертизу и утверждает в случае соответствия законодательству. Так что в данном случае министерство если в чем и виновато, так это в некомпетентности: оно утвердило инструкцию, которая законодательству явно противоречит.
Суд встал на сторону налогоплательщиков. И был совершенно прав. В законе о госрегулировании внешнеторговой деятельности однозначно сказано: "Факт экспорта фиксируется в момент пересечения товаром таможенной границы Российской Федерации, предоставления услуг и прав на результаты интеллектуальной деятельности". А значит, ГНС не имеет права требовать от экспортера бумаг, подтверждающих, что экспортный товар прибыл, скажем, во Францию.
Может ли Госналогслужба найти против решения Верховного суда какие-нибудь правовые аргументы? "Наши юристы сейчас ломают над этим голову", — признались в ГНС. Но, судя по затянувшейся паузе и по апелляции к премьеру, пока юристам сказать особенно нечего.
Единственный их шанс — пойти традиционным российским путем и изменить сам закон. Здесь возможны варианты. Например, согласно закону, от НДС освобождается экспорт за пределы СНГ, но, опять-таки согласно закону, документально подтвердить можно только вывоз за границу России. Поэтому один из вариантов поправки — обязать экспортеров подтверждать факт вывоза товара за пределы таможенной территории СНГ.
Однако это компромиссный вариант, не решающий проблемы фиктивного экспорта, — таможенников в СНГ тоже можно подкупить. Радикальным решением может быть введение в закон о госрегулировании внешнеторговой деятельности нормы об обязательном подтверждении факта экспорта.
Проект изменений в законодательстве может быть разработан быстро, учитывая сочувствие премьера к позиции ГНС. Однако надо пройти парламент. А там есть мощное экспортное лобби, прекрасно понимающее смысл подобных поправок. По оценкам парламентских экспертов, в самом лучшем случае на прохождение изменений через Госдуму и Совет федерации потребуется не меньше полугода. Да и то скорее всего будет принят компромиссный вариант, то есть налоговая брешь будет не закрыта, а прикрыта. А значит, при самом благоприятном для ГНС сценарии казна в этом году недосчитается свыше 10 трлн рублей. Премьер-министру есть отчего расстроиться, ведь все опять получилось как всегда.
ИНГАРД ШУЛЬГА
"Цена вопроса", как принято говорить в правительстве, составляет около 25 трлн рублей. Именно столько лжеэкспортеры ежегодно недоплачивают в бюджет
У правительства остается единственный шанс заставить лжеэкспортеров платить НДС — добиться изменения закона о внешнеторговой деятельности