Председатель комитета по собственности Госдумы Виктор Плескачевский считает, что в России частная собственность де-факто законом не защищена и виноваты в этом в первую очередь сами граждане. Об этом он рассказал в интервью спецкорреспонденту "Денег" Петру Рушайло.
"Поскольку ситуация не описана в законе, легко происходит Бутово"
В последнее время участились конфликты граждан с государством по поводу защиты частной собственности. Можно вспомнить сносы частных домов, отъем земли в Сочи, да и вопрос компенсации автовладельцам, чьи машины были использованы в качестве живого щита на МКАД при поимке преступников, из той же серии. Между тем юристы утверждают, что требовать компенсацию от государства в подобных случаях дело довольно сложное, не говоря уже о том, что дорогое,— оплата услуг юристов не всякому по карману.
— Не хотелось бы сводить проблему к обсуждению ряда частных случаев, хотя они и вызвали большой резонанс, потому что сама проблема гораздо глубже. Дело в том, что наше имущественное право — очень молодое право. Нельзя забывать, что у нас 80 лет никакой частной собственности не было. И соответствующие атрибуты в праве — системы защиты собственности, ее обременение, взаимоотношения между обществом и личностью — это все понятия, в нашей правовой системе попросту не описанные, в лучшем случае описанные декларативно. За 80 лет они были просто уничтожены. Чтобы яснее увидеть это, достаточно сравнить нас со странами Восточной Европы, где всего лишь 40 лет была общественная собственность на землю и там все же сохранилось огромное количество атрибутов частного рынка. Начиная уже с понятия земельного участка как самостоятельного объекта гражданского оборота. А у нас де-факто есть лишь понятие территории, точное же описание понятия земельного участка в праве отсутствует. А это означает, что сам по себе участок находится под иском оспаривания права вашей собственности на него.
Но все же частная собственность у нас есть.
— Есть. Но вопрос в том, насколько хорошо описаны конкретные виды этой собственности. Земля, здания, сооружения — это все недвижимость, особая вещь. Вот, например, у меня есть мобильный телефон — его легко описать с точки зрения моей частной собственности. А земельный участок — сложно. В 1990-х годах у нас начались рыночные преобразования, но мы должны констатировать, что в силу менталитета, в силу сложности описания на сегодня мы имеем только малую часть того, что необходимо в имущественном праве, вообще в развитой системе права. У нас есть лишь основной набор деклараций: Конституция, Гражданский кодекс. Вот почему оспаривание прав в подобных процессах очень дорого. Нужна большая доказательная база. Практически в каждом случае приходится ссылаться либо на Земельный кодекс, либо на ГК, либо прямо на Конституцию. А классика имущественных отношений говорит, что только если эти отношения в конкретной ситуации подробно описаны в законе или существует большая судебная практика, то суды в большинстве своем превращаются в довольно простую, а значит, и дешевую процедуру выяснения вины или связи ущерба с конкретным лицом.
При чем здесь менталитет? Это просто недостатки законодательства.
— Могу показать, почему эта проблема ментальна. Она связана не только со структурой законодательства, но и с образом мышления граждан. Во всем мире собственность очень сильно обременена, то есть это не только совокупность прав, это еще и совокупность обязанностей. А у нас подавляющее большинство граждан воспринимает право частной собственности как абсолютное, по принципу "что хочу, то и сделаю со своей собственностью, хоть уничтожу". А, скажем, даже в Германии в кодифицированной системе права у собственника земельного участка или здания даже не знаю, чего больше, прав или обязанностей.
И какого рода это обязанности?
— Например, обязанности в тех случаях, когда появляется интерес к вашей собственности у общества. Большинство споров при этом решается и описано в праве в пользу общества. Правда, можно усмотреть две группы таких отношений. Первая — когда речь идет о праве государства на изъятие в четко описанных случаях, там особых рассуждений нет. Если основания соблюдены, соблюдена процедура, то изъятие собственности происходит почти автоматически и споры возможны только о стоимости возмещения. Скажем, во всех системах земельного права предусмотрена возможность изъятия государством собственности для целей строительства дорог, аэропортов, вокзалов. Но при этом государство должно соблюсти процедуру. Предупредить, вступить в переговоры, предоставить компенсацию. Это определенный процесс, в результате которого гражданин получает рыночную стоимость или компенсацию в виде аналогичного участка. И если процедуры соблюдены, то гражданин может спорить хоть вечно — но только о стоимости возмещения.
Другой случай, когда существует некий архитектурный план. Тогда государство тоже имеет право изъять собственность, но там процесс сложнее. Есть примеры в Европе и даже в Китае, когда все вокруг застроено многоэтажными домами, но есть какой-то маленький домик в частной собственности и никак не могут с его хозяином договориться. В подобных ситуациях тоже есть механизмы судебных разбирательств, но там нет той жесткости, как в первом случае. Жесткость — для нужд обороны, для нужд транспорта, здравоохранения, словом, это некий закрытый перечень. У нас же, поскольку ни та ни другая ситуация не описана в законе, легко происходит Бутово, где для нужд жилищного строительства частная собственность без особых разговоров изымается, без особых разговоров определяется ее стоимость и даже нет возможности эту оценку оспорить.
Почему нет возможности?
— Потому что для того, чтобы была возможность, она должна быть описана в законе. Только сейчас у нас готовится закон, дающий возможность оспорить оценку, и только по земельным участкам. Мы называем этот принцип "отчет против отчета в суде". Там речь идет о кадастровой оценке земли. Правда, подтолкнула к разработке этого закона несколько иная проблема. Сейчас местные органы власти, заказывая кадастровую оценку, стремятся ее завысить, поскольку тогда база для налогообложения становится больше и пополняется бюджет. И некоторые регионы не только получают завышенную кадастровую оценку по существу, а еще и умножают ее своим решением на некий довольно значительный коэффициент — скажем, на 20 или на 50. И поскольку механизм оспаривания решений органов власти в этом случае не описан в законе, то понятно, что можно спорить, ссылаясь только на Конституцию, доходя при этом до Конституционного или до Верховного суда.
Когда ожидается принятие этого закона?
— Надеюсь, что этой весной закон уже будет принят, по крайней мере, согласование в правительстве уже пройдено. Правда, не думаю, что подобная судебная практика примет массовый характер. Просто потому, что для оспаривания решений властей гражданину придется заказать собственную оценку земли, а это недешево. Но хотя бы появляется механизм, появляется возможность представить в суде свой отчет против отчета того лица, которое представляло органы власти. Степень усмотрения суда в этом случае становится ниже, а определенность для граждан с точки зрения получения справедливой стоимости — выше.
И мы надеемся, что этот механизм будет распространен на все случаи. Например, на случаи изъятия земли. При полном отсутствии нормирования изъятия у нас есть сегодня корпорация "Сочи" и та ситуация, которая сложилась в Краснодарском крае в связи с подготовкой Олимпиады. Она уже более логична, нежели все остальное, хотя тоже несовершенна: очень торопились с принятием закона и не послушали ни нас, ни оценщиков, говоривших, что под риском возможного спора в Европейском суде в защиту интересов граждан нужно тщательнее описывать процедуру. Но в данном законе уже есть перечень оснований для изъятия, есть процедура, хоть и не точно прописанная, есть оценка. Граждане уже имеют право оспорить предложенную цену, и сегодня уже до 80% процентов граждан удовлетворено той ценой, которую им предложили в качестве компенсации. Конечно, всем хотелось бы по $1 млн за сотку, но 80% удовлетворенных граждан все же уже есть.
Цитата
«У нас де-факто есть лишь понятие территории, точное описание понятия земельного участка в праве отсутствует. А это означает, что сам по себе участок находится под иском оспаривания права вашей собственности на него»
Вы говорите только о земле. А как быть с иными имущественными отношениями граждан и государства?
— Проблемы изъятия для нужд государства не описаны в праве. Та ситуация, с которой вы начали,— изъятие ГИБДД личного автотранспорта — тоже требует специального описания. В каких обстоятельствах возможно изъятие, на каких условиях. Не исключено, что в условиях войны, например, возможно полное изъятие имущества, в других условиях — только в целях кратковременного использования и т. п. Ведь эта скандальная ситуация с живым щитом хотя и чудовищна по исполнению — гражданин лично не может быть сделан участником подобных мероприятий,— но очень четко показывает суть проблемы. Никто же не будет отрицать, и мы это часто видим в кино, что во всех странах полицейские имеют право использовать имущество граждан. Но при этом это обременено определенными обязательствами. То есть любой гаишник, если бы эта ситуация была бы описана в законе, должен был бы знать, какие последствия она влечет. Например, безусловное возмещение гражданину размера ущерба. И конечно, риск того, что сумма этой компенсации может быть оспорена. Разумеется, проводить независимую оценку ущерба может себе позволить не каждый. Но сам факт возможности оспаривания оценки, проведенной по заказу государства, резко повышает ее объективность.
Почему?
— Оценщики материально ответственны за свои нарушения. Поэтому процесс будет более объективным. И тогда, видимо, подобные ситуации будут трактоваться в том смысле, что государство безоговорочно выплачивает адекватную компенсацию. Раз его сотрудник определил, что нужно поступать именно так, и в его компетенцию это входило, значит, и государство, с одной стороны, выплачивает рыночную стоимость ущерба, а с другой — выясняет, насколько был прав в этой ситуации конкретный сотрудник. Но пока этого нет, подобные ситуации в законе не описаны. Первая попытка сделана специально для Сочи и касается только Сочи.
"Все, что сейчас происходит, это не вина законодателей или правительства, а их беда"
Хорошо, давайте рассмотрим проблему с другой стороны. Очевидно, что у нас довольно часто разрешения на строительство выдавались чиновниками без соблюдения законодательства, за взятку например, или экспертизу проводили близкие им коммерческие структуры. В данном случае — на что может рассчитывать человек, если государство решило снести его дом? Формально-то он вроде все сделал верно: получил разрешение, построился...
— Сегодня в силу той же причины — ситуация не описана в законе — я бы в подобном случае гражданину не позавидовал. Тем более учитывая нынешнюю судебную практику, когда суды выносят решения о сносе, совершенно не рассматривая при этом степень ответственности чиновников за происходящее. На мой взгляд, принятие решения о сносе незаконно построенного дома — это нормально, но система компенсаций должна иметь другой вектор. Одно дело самострой, другое дело — с разрешения чиновника. Хотя даже если чиновник подписал какое-то разрешение, мне непонятен сам по себе статус такого разрешения.
Я хочу построить домик. Я прихожу в местное архитектурное управление, приношу проект и говорю: можно?
— Нет, сначала вы покупаете землю. Если ваша земля не обременена статусом, допустим, сельскохозяйственной...
Я прихожу в органы власти, чтобы узнать и это тоже.
— Вы покупаете земельный участок с уже имеющимся обременением. Допустим, этот участок в силу территориального планирования предназначен для промзоны. Значит, дом вы там построить не сможете. И все обременение должно быть указано в кадастре.
А если оно указано неверно? Я простой гражданин, не юрист. Мне дали некий документ, подписанный, кстати, тем же чиновником, но где гарантия, что этот документ не признают незаконным?
— У каждого участка есть права и обременение, определенные обязанности, и при заключении сделки следует проверять наличие подобных обстоятельств в кадастре. А у нас сегодня гражданин покупает земельный участок, как правило, как вещь. Купил телефон — и невдомек ему, что он краденый.
Поэтому все, что сейчас происходит, не столько вина законодателей или правительства, сколько их беда. Глубина проблемы у нас гораздо больше, чем в странах Восточной Европы. Причем она усугубляется менталитетом граждан, которые считают: если ты купил что-то — что хочешь делай, хоть нефть добывай или небоскреб строй на своем земельном участке. Чиновничье же разрешение с точки зрения правовых последствий значит очень мало, и бесполезно ссылаться на него. Раньше в регистрационном свидетельстве на оборотной стороне даже стоял штамп, что данный документ не является правоустанавливающим документом. Он всего лишь свидетельствует, что на такой-то момент у вас зарегистрирована конкретным чиновником сделка. Даже сам факт регистрации может быть оспорен.
Насколько реально обычному гражданину проверить все то, о чем вы рассказали?
— Система только начала создаваться, и есть проблемы с точностью описания земельных участков, с точностью описания установленных обременений. Эта такая каша... Лет пять-десять нужно будет разгребать. И нужно понимать, что до того единого государственного информационного ресурса не будет. Это тоже существенная часть проблемы. В той же Европе вся территория описана, разбита на определенные участки, описана в том же кадастре. У нас на сегодня хорошо, если 2% территории России описано. Потом, у каждого города, у каждого поселка должен быть градостроительный регламент. У нас его наличие — редчайший случай. И так далее.
Цитата
«Даже если гражданин получит липовое разрешение чиновника на строительство, с точки зрения любой правовой системы это означает, что дом должен пойти под снос»
"Граждане не до конца понимают масштаб проблемы"
Все же что делать гражданину, если действия представителя государства нанесли ему материальный ущерб? Существуют ли здесь какие-то регламенты?
— На данный момент нет практически ничего. А это приводит к неопределенности решений судов, поскольку не выстроена система предоставления доказательств сторон, не описана процедура, в каком случае и когда имеет право сотрудник ГАИ, например, поставить автомобиль поперек трассы и должен ли он поставить в первую очередь свою машину, как он должен объясняться перед своим начальством, какую личную материальную ответственность несет представитель государства и в каких случаях. Поскольку это все не описано, значит, гражданин имеет право ссылаться только на общие нормы Гражданского кодекса и положение Конституции о защите частной собственности и пытаться получить возмещение исходя из этих общих принципов.
Но государство здесь как ответчик формально не отличается от других субъектов имущественных взаимоотношений. Почему же именно в случаях с подобными исками, как говорят юристы, столь сложна процедура?
— Исключительно потому, что она не описана. Между собой рыночные субъекты сегодня могут в случае причинения ущерба использовать механизм страхования, если он был, или через суд пытаться получить возмещение. Гражданско-правовые отношения описывают это достаточно детально. То же, что мы обсуждаем, это все-таки публично-правовые отношения. Это исключительное право государства, которое должно быть описано, и тогда должна быть описана процедура возмещения.
Приведу пример. В США вас останавливает полицейский, заподозрив, что вы в состоянии алкогольного опьянения, при этом в некоторых штатах взять пробу на алкоголь прямо на месте он не имеет права. И если он решает, что ему нужно отвезти вас куда-то и освидетельствовать, а вы вовсе не пьяны, такая ситуация детально описана в праве. Следует почти стандартный иск к штату с идиотским мотивом: я ехал на сделку (пусть даже инцидент был ночью и на выходных), вы мне ее сорвали, у меня ущерб. И тогда штат выплачивает установленную компенсацию, даже не проверяя эту информацию. То есть правовые отношения с государством описаны столь четко, что у гражданина есть право на компенсацию, даже когда никакого вреда его автомобилю и ему самому никто не причинил.
Вы все время говорите, что наша беда в том, что конкретных законов нет, и ссылаетесь на молодость права в сфере защиты частной собственности. Но Конституция в нынешней редакции и Госдума в нынешнем виде у нас существуют уже больше 15 лет. Могли бы выкроить время, чтобы определить порядок обращения гаишников с водителями, на каждом шагу ведь проблема возникает.
— Я доказываю, что это беда, а не вина властей, ссылаясь на сложности с менталитетом, вот почему. Итак, мы имеем дело с каким-то набором ситуаций. Тут ГАИ наш автомобиль развернула, там "Речник", здесь Бутово, еще где-то Сочи. Много ситуаций. И гражданин говорит: я хочу быть защищен. Я говорю: да, конечно, нет вопросов. Только давай подумаем: без тебя, без твоей инициативы я, во-первых, весь набор ситуаций не вижу. А во-вторых, я не могу описывать каждую ситуацию отдельно, они сходятся вместе в общих принципах.
Например, Конституция гарантировала частную собственность на землю в 1993 году. А Земельный кодекс появился в 2001 году. Почему? Никто не задает себе этот вопрос. А зря. Ведь все дело в том, что, даже когда Земельный кодекс появился, 80% населения нашей страны было категорически против купли-продажи земли. Мы специально тогда сделали такую статистику, после того как после принятия кодекса меня на ступенях Совета федерации пытались облить бензином какие-то бабки. А люди были против, потому что у нас в башке прошито, что земля — это Родина-мать, а не земельный участок как объект оборота, как вещь. И оппоненты наши ссылались на Конституцию, где сказано, что земля — это основа жизнедеятельности народов, ее населяющих. В нашей стране 80 лет учили не продавать и не сдавать в аренду Родину-мать. Вот в чем основная проблема.
Кстати, об инициативах снизу. Вы упомянули проблему международных судов — насколько я помню, по количеству исков граждан к государству мы впереди Европы всей. Каков там процент жалоб на ущемление имущественных прав и как сильно это подталкивает власти к решению проблем?
— Я думаю, что среди исков россиян, рассматриваемых в Страсбургском суде, дел по защите экономических прав большинство. Государство это, наверное, подталкивает к работе, но, может быть, не так, как бы хотелось. Скажем, как я говорил, риск европейских судов по Сочи как раз привел к тому, что был принят хоть какой-то закон. Но если бы это была не Олимпиада, а Бутово, мы бы имели ту же ситуацию, какую имеем в Бутово.
Но во всех этих случаях граждане активно протестовали. Какие еще инициативы снизу нужны?
— Все-таки это пока не приобрело характер эпидемии. Граждане в целом пока не до конца понимают масштаб проблемы и не всегда настаивают на том, чтобы совершенствовались отношения собственности. И еще есть проблема правительства, которое занимается всем, но при этом у него нет четкой задачи совершенствовать защиту собственности.
Кто в мире является инициатором изменений? Общество, потребитель, различные институты, в том числе партии. Но мы находимся в такой глубине переходного периода, у нас такой объем изменений, что и общество, и партии — что одна, что другая, что третья — прыгают с одной темы на другую. То они сегодня ЖКХ поднимают, то завтра проблему образования, то послезавтра спорт и т. д. Когда шла дачная реформа, например, мы говорили, что нужно сегодня потратиться на скрупулезное описание земельных участков, чтобы завтра избежать споров по ним. Нас не услышали. Сказали: пусть система эволюционирует, пусть границы уточняются спорами.