В течение нескольких недель из центра власти администрация президента вновь переехала на задворки. Такое происходит не впервые. Администрация уже была и единой, и раздробленной, и никчемной, и всемогущей. Но всегда такой, какая нужна была в тот момент президенту. Сейчас ему нужна удобная.
"Невозможно ошибиться в том, кто сидит наверху, — говорит чиновник из администрации. — Существует огромное число внешних, часто малозаметных постороннему глазу признаков, по которым определяешь, насколько серьезную игру ведет шеф. Это как электрический ток, идущий от генератора. Сразу чувствуется напряжение внутри администрации. Я чувствовал отчетливо и год, и два назад, как Ельцин вел игру. Я почти физически это ощущал. Абсолютно такое же чувство было у меня и при Чубайсе. А сейчас этого нет".
Итак, администрация, похоже, погружается в дремоту. Созданная при Анатолии Чубайсе структура могла эффективно функционировать только при нем. С его уходом она стала расползаться по швам.
Нет, ничего глобального не произошло. Последние назначения в администрации президента сделали структуру ее руководства идентичной структуре правительства. По странному совпадению число первых и простых заместителей главы президентской администрации и председателя правительства теперь одинаково. Формула "2 первых плюс 6 обычных заместителей" оказалась удобной для политического и экономического центров управления Россией. В обоих случаях цель одна: создать максимально устойчивую структуру, способную работать в автономном режиме без активного участия своего руководителя.
Но если в новом составе правительства премьер пока еще играет ведущую роль, то участие нынешнего руководителя президентской администрации в ее работе теперь является сугубо факультативным. Организация этой работы сейчас целенаправленно выводит Валентина Юмашева за рамки бюрократической рутины, оставляя за ним по сути единственную роль — последняя инстанция на пути документов на президентский стол и последний заслон для желающих добиться встречи с Борисом Ельциным.
У администрации президента вообще одна-единственная задача: обслуживание президента в процессе исполнения им функций главы государства. Она всецело зависит от Бориса Ельцина и является зеркальным отражением и его характера, и его политических маневров на протяжении минувших лет, и даже состояния его здоровья. А Борис Ельцин переменчив.
Поэтому и администрация президента постоянно переживала взлеты и падения в полном соответствии с аппаратной концепцией "плавающего центра".
Счастливое детство
В конце лета 1991 года центр власти в России переместился из Белого дома в Кремль. Администрация президента, оперативно созданная на основе развалившихся структур аппаратов ЦК, союзного Совмина и референтуры российского (тогда еще силаевского) правительства, стала в одночасье из ничего буквально всем. Возглавивший ее Юрий Петров в свое время в должности третьего секретаря обкома курировал промышленность Свердловской области, а позднее посольствовал на Кубе и в силу этого чувствовал себя одинаково уверенно как с директорами предприятий, так и с дипломатами и политиками. Некоторые из последних были в свое время его подчиненными, как, например, Геннадий Бурбулис, руководивший в Свердловске кружком политпросвещения, или Виктор Илюшин, выросший под отеческим присмотром Петрова из комсомольских активистов в партийные функционеры.
Неудивительно, что в течение какого-то времени президентская администрация значила гораздо больше правительства, быстро деградировавшего под руководством Ивана Силаева. В руках Петрова было все — и делопроизводство, и юридическая служба, и хозяйственная. Правда, на вопрос, зачем нужна такая мощная администрация российскому президенту, у которого есть еще и правительство, никто в тот момент ничего определенного ответить не мог. Скорее всего, она была сформирована просто для того, чтобы ослабить Силаева, заигрывавшего осенью 1991 года с Михаилом Горбачевым.
Приход на место фактического главы кабинета Егора Гайдара (формально руководство правительством взял в свои руки сам Борис Ельцин) ознаменовал начало постепенного упадка администрации. Для президента наибольшее значение в тот момент имело правительство, начавшее либеральную экономическую реформу, — от ее успешности зависело политическое будущее главы государства. Администрация как сильный властный орган во главе с "железным" Юрием Петровым была излишней и, более того, опасной, учитывая растущую напряженность в отношениях с Верховным советом и взаимную неприязнь, которую испытывали друг к другу Гайдар и Петров. Центр власти переместился на Старую площадь, Юрий Петров ушел в отставку, а администрация стала чем-то вроде большой приемной у дверей царских покоев.
Переходный возраст
К тому моменту, когда в администрацию пришел Сергей Филатов, бывший до этого первым заместителем председателя ВС, обстановка в стране изменилась. Вопросы экономической реформы отошли на второй план. Постепенно вся исполнительная власть стала выстраиваться боевым порядком — правительство, равно как и администрация потеряли свое значение; на первый план вышли МВД, ФСК и армия.
После роспуска Верховного совета новая Конституция отводила Борису Ельцину всего два года для подготовки к парламентским выборам и чуть больше времени для подготовки к президентским. Роль правительства свелась к тому, чтобы максимально эффективно способствовать достижению чисто политических целей Бориса Ельцина, то есть к обеспечению благоприятного социального фона для его будущей предвыборной кампании. От администрации на этом этапе требовалось лишь удовлетворение технических и хозяйственных нужд президента. Ввиду политической неопределенности, растущего давления оппозиции и угрозы появления сильных некоммунистических конкурентов главным требованием для получения пропуска в окружение Бориса Ельцина стала личная преданность.
Неудивительно, что в 1994-1995 годах в президентской администрации, насчитывавшей до полутора тысяч непонятно чем занимавшихся сотрудников, получили развитие лишь две структуры — управление делами президента и немногочисленная служба помощников президента, штучно отбиравшихся первым помощником Бориса Ельцина Виктором Илюшиным. Как и всегда в атмосфере всеобщего недоверия, ключевую роль в управлении государством стали играть наиболее близкие к президенту и доверенные люди. А кто может быть ближе, чем персональный охранник? Силой стечения известных и неизвестных обстоятельств центр власти в этот момент оказался ближе всего к Службе безопасности президента, превратившейся фактически в самостоятельную пятую спецслужбу. СБП пыталась подменить собой не только администрацию президента, что ей без труда удалось, но и правительство, что удалось лишь частично, и то лишь на короткий срок.
В этих условиях администрация под руководством запуганного Филатова по сути распалась на несколько слабо связанных друг с другом центров аппаратного влияния. Игравший роль простого статиста глава администрации мирился с гораздо более влиятельным управделами президента Павлом Бородиным и абсолютно неуправляемым руководителем государственно-правового управления президента Русланом Ореховым. Последний считал для себя излишним не только посещать оперативки у главы администрации, но и отвечать на его звонки по вертушке. Более дипломатичный Виктор Илюшин все-таки время от времени виделся с номинальным руководителем президентского аппарата. Он просто приглашал Филатова к себе для обсуждения текущих вопросов, и тот послушно шел к нему. Помощники президента шутили: "Филатов знает свое место. Оно в приемной у Илюшина".
К концу 1995 года администрация президента практически перестала существовать как самостоятельный и дееспособный орган власти. Коржаков не оставил Филатову даже кабинета в Кремле — последние свои дни в качестве главы администрации тот доживал в позорной ссылке на Старой площади.
Мятежная юность
Победа КПРФ на парламентских выборах в декабре 1995 года сделала реальной и перспективу поражения Ельцина на президентских выборах. Как оказалось, одной разросшейся президентской службы безопасности даже вкупе с возглавляемой человеком Коржакова ФСБ было недостаточно для того, чтобы заставить миллионы людей вести себя на выборах как нужно. Ирония ситуации заключалась в том, что Служба безопасности президента была бесполезной даже для того, чтобы взять на себя руководство государственным переворотом. Не только армия, но даже гораздо более родственные бывшим работникам "девятки" внутренние войска не признали бы руководства СБП.
В связи с политической необходимостью администрацию вернули к жизни.
Близкий Коржакову новый ее руководитель Николай Егоров быстро подготовил новую структуру президентского аппарата, мало чем отличавшуюся от той, что была у Министерства обороны, ФСБ или МВД. У мгновенно понявших намек аппаратчиков со Старой площади перехватило дух. С такой строго иерархизированной и по-военному выстроенной структурой можно было в равной степени идти и на выборы, и на разгон оппозиции.
Впервые за несколько лет администрацией можно было руководить из одного центра. Она делилась на семь главных управлений, под которыми находились простые управления, поделенные, в свою очередь, на отделы и секторы. Отсеченные от аппарата администрации, помощники президента превратились в подобие недорогого приложения к ней, управление делами было выведено за штат администрации, став самостоятельным федеральным ведомством, а Служба безопасности, оставшись в составе президентского аппарата, фактически превратилась в его становой хребет. Такая мимикрия могла бы считаться едва ли не гениальным ходом, если бы при всем том СБП реально могла что-то еще, кроме как охранять и подслушивать. Попытки предвыборного штаба президента получить от СБП и ФСБ хоть какую-то полезную для своей борьбы информацию успеха не имели.
Как и следовало ожидать, эта структура не пережила своих авторов. Отставка Коржакова, Барсукова и Сосковца оставила Егорова без аппаратных покровителей. Более чем скромные личные заслуги главы администрации в победе Ельцина на выборах и неприкрытая ненависть, которую питал к нему ставший президентским фаворитом Анатолий Чубайс, не оставили Егорову ни малейшего шанса.
В расцвете сил
Структура администрации, существовавшая при Егорове, была удобна и позволяла ей функционировать автономно, без непосредственного участия ее главы. Едва усевшись в кремлевский кабинет, Чубайс все ломает и создает гораздо более громоздкую и явно трудноуправляемую организацию, при которой помимо главных управлений президента появились еще и главные управления при президенте; управления президента стали соседствовать с управлениями администрации президента, а пресс-служба — с управлением по связям с общественностью.
"Если вы думаете, что эта реорганизация (кстати, вторая за полгода) делалась для того, чтобы повысить эффективность управления, то ошибаетесь, — говорит кремлевский чиновник. — Главной целью Чубайса было в тот момент провести чистку и выдавить людей Егорова и Коржакова. Что бы ни говорилось о том, что Чубайс — администратор новой формации, это миф. Он традиционный аппаратчик, для которого важно расставить на ключевые места своих людей. Причем сделать это все за считанные дни. Иного пути, кроме реорганизации структуры администрации, у него не было. Все-таки у нас госслужба, и уволить, перевести или изменить статус работника намного труднее, чем в бизнесе".
Вопреки бытующим представлениям, администрация при Чубайсе не была монолитным образованием. Первым заместителем ее главы был назначен Александр Казаков, тяготеющий к Черномырдину и никогда не питавший теплых чувств к Чубайсу, хотя и не собиравшийся вести с ним аппаратную войну. Тем не менее посты заместителей заняли неразлучный с Чубайсом Максим Бойко (бывший директор Российского центра приватизации) и Евгений Савостьянов (в прошлом начальник УФСБ по Москве).
Как уже не раз писалось, сила чубайсовской администрации была не столько в структуре или в людях, а в официально закрепленных за ней полномочиях и в личности самого Анатолия Чубайса. Он монополизировал доступ к больному президенту. В ходе борьбы с Александром Лебедем урезал полномочия Совета безопасности. Централизовал прохождение всех документов, направляемых на подпись президенту, — они не могли попасть на стол главы государства без визы руководителя администрации. Закрепил за собой контроль за формированием политики в области кадров и государственной службы.
Все эти меры диктовались плохим состоянием здоровья Бориса Ельцина и необходимостью обеспечить в течение сколь угодно долгого времени бесперебойное функционирование исполнительной власти и твердое политическое руководство страной. Центр власти вновь вернулся в администрацию, которая, казалось, стала демонстрировать уже забытую способность работать без постоянного контроля со стороны президента. Более того, контролируя деятельность целого ряда федеральных органов исполнительной власти (например, Госналогслужбы), администрация активно вторгалась в сферу полномочий правительства.
Конечно, такое положение администрации — это аномалия. И после выздоровления президента эта аномалия стала неприемлемой. Как оказалось, для того чтобы положить ей конец, достаточно было просто сменить кресло под Чубайсом.
Покойная старость
Центр власти вновь перекочевал. И на этот раз, как и в 1992 году, он находится в правительстве. Правда, в отличие от тех времен Борис Ельцин не возглавляет номинально это правительство и не принимает участия в обсуждении и принятии им решений. Формула власти такова, что требует включить в качестве условия обеспечение надежного прикрытия в ближайшем окружении президента. Ни один проект по-прежнему не может лечь на стол президента, если его не санкционирует "центр". Ни один человек не может по своей инициативе встретиться с президентом, если это не сочтет возможным в данный момент "центр". Для своеобразной роли "резидента" и нужен был такой человек, как Валентин Юмашев, — проверенный, гибкий и абсолютно подконтрольный.
Беда в том, что такие люди, как правило, не могут руководить сложными бюрократическими структурами. Поэтому представляется совершенно оправданным увеличение числа заместителей Юмашева и новое распределение обязанностей между ними — это позволит снизить до минимума рутинные бюрократические обязанности руководителя администрации. В какой-то степени такое разделение обязанностей уже апробировано. В той же президентской администрации который год рядом существуют пресс-секретарь президента, неотлучно следящий за каждым его шагом, словом и делом и имеющий право говорить от лица главы государства, и скромная пресс-служба, выполняющая чисто техническую работу по подготовке и распространению сообщений, аккредитации журналистов, составлению обзоров СМИ и т. п.
Все, кто проработал март в администрации, восприняли повышение статуса Юрия Ярова до первого заместителя ее руководителя с видимым одобрением. В нем видят аппаратчика, способного компенсировать полную беспомощность Максима Бойко и откровенную слабость как администратора Евгения Савостьянова. Примерно такая же логика и в назначении пресс-секретаря президента Сергея Ястржембского заместителем главы администрации. Он выходит практически на то же поле, что и Бойко, и в ближайшее время, очевидно, ожидается перераспределение обязанностей между ними. От Бойко Ястржембскому, естественно.
Похоже, в команде Чубайса идет перегруппировка рядов. Такая перспектива многих вдохновляет. "Возможно, подожду еще пару месяцев, — откровенничает один из сподвижников Чубайса, уже получивший предложение пересесть в Белый дом. — Может быть, этот бардак прекратится. Иначе просто потеряю квалификацию. Даже интриговать бессмысленно. Против кого? Ради чего? В правительстве по крайней мере есть за что побороться. А Бойко пусть Шахрай подсиживает — он теперь единственный интриган среди замов Юмашева. Самого шефа ему съесть не по зубам, а вот кого-то из коллег — вполне! Я его понимаю".
Президентская администрация, последовательно пройдя через фазы слабости и раздробленности, полувоенной организации на осадном положении и супервлиятельного политического и экономического центра, вновь вернулась к состоянию упадка и медленно уходит в сумерки, где на границе света и тени и пребывает Валентин Юмашев.
Стареющему, но по-прежнему контролирующему ситуацию президенту уже не нужна ни сильная, ни построенная на полувоенный момент администрация. Не нужна она и как средоточие придворных интриг. Администрация для нынешнего Бориса Ельцина должна быть окрашена в теплые семейные тона, быть удобной и комфортной как продолжение собственного дома. Именно поэтому во главе ее стоит человек, который не столько администратор, лидер или профессионал, сколько просто хороший знакомый президента, которому доверяет и он, и его семья, и который вне президента и вдали от президента не имеет никакого политического значения.
ДЖЕБРАИЛ ХАИЗОВ
Действующие администраторы
Первые заместители руководителя администрации президента:
Александр Казаков — работа с территориями и формирование федеративной политики;
Юрий Яров — организационные вопросы.
Заместители руководителя администрации президента:
Максим Бойко — связи с общественными организациями, политическими партиями, Федеральным собранием; идеология;
Александр Лившиц — экономические вопросы;
Руслан Орехов — руководитель главного государственно-правового управления президента;
Евгений Савостьянов — политика в области кадров и государственной службы;
Владимир Путин — руководитель главного контрольного управления президента;
Сергей Ястржембский — пресс-секретарь президента, пресс-служба президента;
Валерий Семенченко — начальник канцелярии президента;
Сергей Шахрай — представитель президента в Конституционном суде.