Скоро решение о введении в банке временной администрации сможет принять только один орган — комитет банковского надзора ЦБ. Конкурентов и кредиторов в администрацию больше не пустят, а бывшим руководителям банка не дадут оказывать на нее давление. Зато и бывшими они теперь будут становиться далеко не всегда.
О времени и о ЦБ
Департамент по организации банковского санирования Центробанка разработал проект положения "О временной администрации по управлению кредитной организацией, назначаемой Центральным банком Российской Федерации (Банком России)". В ближайшее время этот документ должен пройти согласование в подразделениях Центробанка, после чего он будет утвержден советом директоров ЦБ и вступит в силу.
Новый порядок сменит действующее "Временное положение о временной администрации по управлению коммерческими банками и другими кредитными организациями". Оно разрабатывалось почти три года назад (утверждено письмом ЦБ #106 от 31 августа 1994 года) и, безусловно, устарело. Дело в том, что с тех пор изменилась сама банковская система России: позади остались период бурного роста и системный кризис августа 1995-го, после которого число банков начало неуклонно сокращаться. До апреля этого года из почти двух с половиной тысяч кредитных организаций дожили всего 1936, а общее число отозванных банковских лицензий превысило 650. Только за три месяца этого года Центробанк отозвал 108 лицензий (выдал — всего три). Словом, банковские ряды подверглись серьезной чистке. Как следствие, время шумных банкротств уходит в прошлое: вряд ли в ближайшее время мы станем свидетелями крушения какого-либо крупного банка.
В связи с этим меняется и роль временной администрации. Несмотря на счастливые исключения (успешная санация "Автоваза", "Уникома", борьба за "Кредо"), до сих пор введение в банке администрации ЦБ было лишь прелюдией к банкротству — в девяти случаях из десяти за ней следовал отзыв лицензии (например, в Тверьуниверсалбанке администрация просуществовала лишь 12 дней). Теперь же, в условиях относительной стабильности банковской системы, администрация ЦБ может стать действительно временной — временной мерой, которая поможет банку выйти из затруднительного положения. Вполне понятно, что денежные власти решили подвести под ее деятельность постоянную законодательную основу.
ЦБ — находка кредитора
Согласно новому положению, временная администрация, как и раньше, вводится только в том случае, если банк совершает операции или допускает нарушения, которые создают реальную угрозу интересам его кредиторов. Причем необязательно всех. Например, поводом для введения временной администрации в Кредобанке стала, по словам директора департамента по организации банковского санирования ЦБ Сергея Панова, просьба одного из кредиторов — Государственного таможенного комитета (ГТК).
Решение о введении временной администрации (максимальный срок ее деятельности остается прежним — 18 месяцев) принимает комитет банковского надзора ЦБ, который возглавляет сейчас первый заместитель председателя Центробанка Александр Хандруев. Комитет может руководствоваться при этом собственными соображениями, действовать по ходатайству структурных подразделений центрального аппарата и территориальных учреждений ЦБ, по поручению совета директоров ЦБ или его председателя.
Этот момент заслуживает особого внимания. Именно Хандруев традиционно курирует в ЦБ вопросы банковского надзора. Однако в случае с тем же "Кредо", например, решение о временной администрации принималось без его участия. По сведениям Ъ, отсутствием Хандруева (он был в командировке) воспользовался другой первый зампред — Сергей Алексашенко, которого, в свою очередь, попросили об этом высокопоставленные сотрудники ГТК.
Теперь такая ситуация станет невозможной: от кого бы ни исходила инициатива введения временной администрации, решение принимает комитет банковского надзора. Более того, в предоставляемом комитету ходатайстве должны быть указаны характер правонарушений, выявленных в деятельности банка, перечислены направленные банку предписания об устранении нарушений, а также объяснено, почему его действия создают угрозу интересам кредиторов.
Приказ о назначении временной администрации подписывает либо председатель ЦБ, либо один из его первых заместителей — сегодня это Александр Хандруев, Сергей Алексашенко и Арнольд Войлуков.
Меняется и порядок формирования временной администрации. Согласно новому положению, в нее могут входить сотрудники территориальных учреждений Центробанка, департаментов центрального аппарата ЦБ, а также представители "заинтересованных органов исполнительной власти, правоохранительных органов" (все они должны иметь экономическое или юридическое образование и стаж работы в банковской системе не менее трех лет).
Возвращаясь к примеру с "Кредо", вспомним, какие бурные протесты у прежнего руководителя банка Юрия Агапова вызвало появление в составе временной администрации представителей конкурирующих структур — экс-председателя правления Альфа-банка Андрея Рапопорта (одновременно с новым назначением он поступил на службу в ГТК) и заместителя председателя правления МФК Дмитрия Бабакова. Отныне банкирам-конкурентам и представителям кредиторов путь во временную администрацию будет заказан.
Вопрос о замене руководителя временной администрации также находится в компетенции комитета банковского надзора. Это очень предусмотрительно: известны случаи, когда освобожденные от своих обязанностей руководители коммерческих банков пытались сместить своих преемников — руководителей временных администраций. При этом они, разумеется, не стеснялись использовать свои связи, а тому же Александру Хандруеву и членам комитета банковского надзора приходилось буквально отбивать своих коллег, защищая их репутацию и доброе имя. Теперь сместить руководителя временной администрации в обход департаментов и управлений Центробанка будет невозможно. Во всяком случае, новое положение создает для этого формальные предпосылки.
И, наконец, последнее, возможно, самое главное изменение. До сих пор введение временной администрации неизбежно сопровождалось отстранением от работы руководства банка — председателя правления и главного бухгалтера. При этом не было случаев, чтобы "бывшие" возвращались к исполнению своих обязанностей. Когда новое положение вступит в силу, все может измениться. Оно предусматривает, что в период деятельности временной администрации "полномочия органов управления кредитной организации приостанавливаются, если иное не установлено приказом Банка России". Иными словами, и председатель правления, и главбух могут в некоторых случая продолжать исполнять свои обязанности "по согласованию с временной администрацией".
Такое смягчение имеет свои причины. Как признался Ъ Сергей Панов, устойчивость банка очень часто зависит от связей и контактов его первых руководителей ("и депозиты держат, и деньги дают под честное слово"). Поэтому в отдельных случаях сохранение председателя правления помогает удержать банк на плаву.
Есть и другое объяснение. В новых условиях ЦБ придется заниматься санацией в основном средних и мелких банков. А в отношении них мягкая форма временной администрации, при которой инспекция ЦБ не только не останавливает текущую работу банка, но и фактически сводит свое вмешательство в оперативное руководство до минимума, может оказаться даже более эффективной.
Акцизные стравки
Виктор Черномырдин подписал постановление правительства #408 "О дифференцированных ставках акциза на нефть, включая газовый конденсат, добываемую на территории Российской Федерации". Этот документ носит прецедентный характер: впервые государство не только ослабило акцизный прессинг нефтетрейдеров, но и уменьшило средневзвешенную ставку акцизов на добываемую нефть. Но обо всем по порядку.
Когда в январе Ъ анализировал правительственное постановление с аналогичным названием (#2-3, с. 61), никаких резких поворотов в акцизной истории предвидеть было невозможно: казалось, нефтетрейдеров окончательно отлучили от экспортных нефтепроводов, а ставки акцизов будут только расти. Однако произошла реформа кабинета, и производственное лобби оказалось в нем в меньшинстве. Министр топлива и энергетики Петр Родионов, целью которого была полная ликвидация конкурентов нефтяных компаний — нефтетрейдеров, отправлен в отставку. Начинается реформа естественных монополий, и, хотя нефтяные компании официально к ним не отнесены, ни Немцов, ни Чубайс не настроены оставить экспортную трубу в их безраздельном распоряжении. Вот первое тому свидетельство: дополнительный акциз в 30 тыс. рублей с тонны, который, согласно январскому постановлению, должны были платить нефтетрейдеры при экспорте "по решениям Правительства Российской Федерации", отменен.
Конечно, 30 тыс. — это относительно немного. Но вполне достаточно, чтобы поднять конкурентоспособность производителей. Дело в том, что внутренние цены на нефть опять поднялись. В марте в европейской части России нельзя уже было купить тонну нефти дешевле 500 тыс. рублей (около $90). А с учетом расходов на транспортировку до Новороссийска себестоимость нефти для трейдера возрастает до $110-120 за тонну. Мировые цены — порядка $130-140. В итоге даже небольшой экспортный акциз мог свести трейдерскую маржу к нулю. Теперь эта опасность миновала. Нефтетрейдеры могут сказать Чубайсу спасибо и спать спокойно.
Но спасибо новому правительству есть за что сказать и нефтепроизводителям — они также получили послабления. Задним числом — с 21 января 1997 года — средневзвешенная ставка акциза на добываемую нефть уменьшена до 55 тыс. рублей за тонну. Это сделано, во-первых, за счет снижения верхней акцизной планки — с 96 тыс. рублей за тонну до 84 тыс., а во-вторых, за счет уменьшения акцизов для ряда предприятий, добывающих нефть в сложных горно-геологических условиях. Причем в постановлении отмечается, что ставки нефтяных акцизов "...будут действовать впредь до утверждения новых ставок акцизов, пересчитанных на основе методики их дифференциации по отдельным месторождениям в зависимости от горно-геологических и экономико-географических условий". Таким образом, нефтедобывающие предприятия, расположенные, например, в Самотлоре, где нефти еще много, но добывать ее все сложнее, могут надеяться на то, акцизы им будут снижать и дальше.
В числе льготников, как и прежде, остались южане и островитяне: "Акциз не установлен на нефть и газовый конденсат, добываемые АО 'Дагнефть', концерном 'Ингушнефтегазхимпром', АО 'Ставропольнефтегаз', АО 'Краснодарнефтегаз', ГУП 'Юнко', АО 'Сахалинморнефтегаз', ЗАО 'Битран', ТОО СП 'Нобель-ойл'".
Наконец, новое постановление прекращает действие п. 6 постановления от 1 апреля 1996 года #479 "Об отмене вывозных таможенных пошлин, изменении ставок акциза на нефть и дополнительных мерах по обеспечению поступления доходов в федеральный бюджет", согласно которому ставки акцизов ежемесячно пересчитывались в зависимости от роста курса доллара. Правительство еще раз напоминает: инфляция побеждена.
Неисполнительные законодатели
Госдума одобрила закон "О правительстве". Судьбу этого документа без преувеличения можно назвать драматической. Его принятие было предусмотрено еще три года назад новой Конституцией. Тогда же появился первый проект. Но представители разных ветвей власти никак не могли договориться друг с другом о разграничении полномочий, в результате чего российское правительство до сих пор работает по устаревшему закону "О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации".
Сперва законопроектом занималась V Дума. Однако ее депутаты сочли, что исполнительная власть требует себе слишком много прав, пренебрегая парламентским контролем, и документ был отклонен. После многочисленных перипетий VI Думе все же удалось найти компромисс с правительством, и в декабре прошлого года документ был принят. Однако на этот раз им оказался недоволен президент — Дума не разрешила ему увольнять премьер-министра без своего согласия.
Но отклонить закон, как конституционный, президент не имел права. За него это сделал чуткий к президентскому мнению Совет федерации, после чего многострадальный проект поступил в согласительную комиссию. И 11 апреля случилось непредвиденное: Дума приняла новый вариант закона, несмотря на то, что в ходе согласительной работы в нем произошло некоторое перераспределение полномочий не в ее пользу. Так что, если Совет федерации не станет возражать, уже в ближайшее время деятельность российского правительства может стать законной в буквальном смысле этого слова.
Законные исполнители
Как любой серьезный документ, закон "О правительстве" начинается с "Общих положений", в которых, в общем, нет ничего примечательного. Там, например, говорится, что "правительство является органом государственной власти", "осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации" и "является коллегиальным органом". Оно "в пределах своих полномочий" организует исполнение Конституции, законов, указов президента и международных договоров, а также осуществляет контроль за их исполнением и принимает меры по устранению нарушений законодательства.
Более примечательна глава 2, в которой определены состав правительства и порядок его формирования. С составом, как и следовало ожидать, никаких изменений не произошло: председатель, заместители и федеральные министры. А вот формирование, точнее расформирование, все-таки осталось за президентом. Назначает и освобождает от должности премьер-министра именно он.
Освобождение, которое по закону автоматически влечет за собой отставку всего правительства, происходит в двух случаях: по заявлению самого председателя правительства или "в случае невозможности исполнения председателем правительства Российской Федерации своих полномочий". Как раз здесь, по замыслу Думы, должно было быть установлено, что все это происходит с ее согласия. Но не получилось. Согласно окончательному варианту закона, президент лишь "уведомляет" обе палаты парламента об освобождении от должности председателя правительства "в день принятия решения". Иными словами, Федеральное собрание к отставке премьер-министра теперь никакого отношения не имеет.
Права правительства
Глава 3 посвящена полномочиям правительства. Конечно, все их перечислить здесь затруднительно, поэтому приводим только общие. Это "организация реализации" внутренней и внешней политики, регулирование в социально-экономической сфере, обеспечение единства системы исполнительной власти, контроль за деятельностью ее органов, формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации, а также реализация права законодательной инициативы, то есть подготовка и внесение в парламент законопроектов.
Далее полномочия распределены по различным сферам деятельности. Например, "в сфере экономики" они весьма многообразны — от регулирования экономических процессов и обеспечения единства экономического пространства и свободы экономической деятельности до прогнозирования социально-экономического развития, управления федеральной собственностью, осуществления общего руководства таможенным делом и принятия мер по защите отечественных товаропроизводителей.
Сходным образом прописаны полномочия в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, в социальной сфере, в сфере науки, культуры и образования, в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью, в сфере обороны и госбезопасности, а также в сфере внешней политики и международных отношений.
Отдельная статья посвящена правительственным актам. Они издаются в форме постановлений или распоряжений и "подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня принятия". Специально указано, что "при необходимости немедленного широкого их обнародования они доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно". Постановления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина вступают в силу "не ранее дня их официального опубликования". Все остальные постановления — со дня подписания, если в них самих не предусмотрено иное. Распоряжения вступают в силу со дня подписания.
Специальная глава регламентирует организацию деятельности правительства. В ней определены полномочия председателя, его заместителей и федеральных министров и порядок проведения заседаний правительства. Установлено, что заседания правительства проводятся не реже одного раза в месяц (они могут быть закрытыми) и что правительство сообщает гражданам о вынесенных решениях через средства массовой информации. При этом приведен весьма обширный перечень вопросов, решения по которым принимаются "исключительно на заседаниях правительства". Это решения о представлении в Думу бюджета и отчета о нем, рассмотрение программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон, установление номенклатуры товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен, решения об объемах выпуска государственных ценных бумаг, рассмотрение программ приватизации, предоставление дотаций и субсидий или финансовой поддержки на возвратной основе при сроке возврата более двух лет, заключение подлежащих ратификации международных договоров, подписание соглашений с органами исполнительной власти субъектов федерации и др.
Для решения оперативных вопросов может быть образован президиум правительства. Но правительство вправе отменить любое его решение.
Бесправие правителей
Весьма любопытна статья 10, устанавливающая, что члены правительства обязаны декларировать свои доходы. При назначении на должность, а затем ежегодно до 1 апреля они должны подавать в налоговую инспекцию сведения "о полученных и являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах, а также являющемся объектом налогообложения имуществе, принадлежащем им на праве собственности". В отличие от остальных граждан члены правительства не имеют права на конфиденциальность этих сведений: налоговые органы направляют их президенту и парламенту. Записано также, что "такие сведения могут быть опубликованы". Знатоки понимают: "могут быть" не значит "будут", а скорее даже наоборот. Так что граждане, вероятнее всего, по-прежнему останутся в неведении относительно доходов членов своего правительства. Впрочем, в предыдущем варианте законопроекта о возможности опубликования этих сведений вообще ничего не было сказано. А Совет федерации и вовсе предлагал эту статью исключить.
Статья 11 регламентирует "Ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства Российской Федерации". Их много. Например, члены правительства не имеют права быть членами Совета федерации или депутатами разных уровней, "занимать другие должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных организациях"; "заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационной формы". (Здесь по предложению Совета федерации появилось весьма предусмотрительное дополнение: члены правительства "обязаны передавать в доверительное управление под гарантию государства на время своего пребывания в составе Правительства Российской Федерации находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом".) Но продолжим: кроме того, члены правительства не могут заниматься "другой оплачиваемой деятельность, кроме преподавательской, научной и иной творческой", "быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти", "использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности" (иными словами, возить семью на дачу на служебной машине запрещено) и, наконец, "получать гонорары за публикации и выступления в качестве членов правительства".
Прямо записано, что члены правительства не вправе "получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное или иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха", а также без разрешения президента принимать "почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств". Совет федерации даже дополнил эту статью запретом на выезд в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц за исключением тех, которые осуществляются в соответствии с российским законодательством, международными договорами или "на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями".
Думские задумки
5-8 главы закона регламентируют взаимоотношения правительства с президентом, парламентом, судебной властью и органами государственной власти субъектов федерации. Президент, например, имеет право председательствовать на заседаниях правительства, а также отменять его постановления и распоряжения, если они противоречат Конституции и законодательству. В части отношений с парламентом радикальных изменений согласительная комиссия не внесла. Закреплен существующий порядок участия правительства в законодательной работе; записано, что председатель правительства вправе поставить в Думе вопрос о доверии правительству, а Дума — выразить ему доверие или недоверие (последнее она, разумеется, может сделать и самостоятельно).
Большие дебаты вызвал порядок ответов членов правительства на вопросы парламента. В итоге установлено, что члены правительства обязаны по приглашению палат парламента присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы депутатов. При этом режим для правительства оказался весьма щадящим — приглашения с указанием вопросов направляются им "не менее чем за пять дней до проведения заседания палаты". Совет федерации несколько ужесточил формулировки, дополнив все эти нормы записью о том, что "в случае невозможности присутствия на заседании палаты Федерального Собрания соответствующий член Правительства заблаговременно уведомляет об этом палату... с указанием причины отсутствия..." Но премьер-министра депутаты все равно вряд ли дождутся в гости: по закону член правительства имеет право отказаться от посещения парламента "с указанием должностного лица, которое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы".
Закон с налоговым приветом
9 апреля Госдума приняла в первом чтении законопроект "О государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемым физическими лицами доходам", разработанный Нижегородской думой под непосредственным руководством Бориса Немцова. Об этом документе Ъ уже писал, когда он только появился в Федеральном собрании (#5, с. 50). Вкратце напомним его содержание.
Согласно проекту, гражданин, совершивший покупку на сумму свыше 500 минимальных зарплат (сейчас около 42 млн рублей), должен будет подать специальную декларацию о доходах. То же самое ему придется сделать, если в течение года он совершит несколько покупок, суммарная стоимость которых превысит 500 минимумов.
Все доходы нужно будет подтвердить документально, даже если речь идет, например, о займе, полученном от родственников (кстати, родственнику в этом случае тоже придется отчитаться перед налоговой инспекцией).
На подачу декларации отпущено 60 дней. Если за это время вам удастся доказать законность доходов, налоговая служба выдаст соответствующую справку. Если нет, придется отвечать "по всей строгости" — уплатить подоходный налог, штрафы и пени.
Штраф ждет и того, кто запоздает с подачей декларации: через 60 дней после получения письменного уведомления налоговой инспекции — 100 минимумов (около 8 млн), через 90 дней — 1000 минимумов (около 83 млн).
Кроме самоконтроля (купил — отчитайся), предусмотрен и сторонний контроль, то есть стучать на вас будут обязаны продавцы, нотариусы и т. д. А за недоносительство государство будет их карать — штрафами в 100 минимумов по каждому факту "нарушения".
Проголосовав за этот законопроект в первом чтении, парламентарии одобрили его концепцию. Но скоро предстоит второе чтение. И Думе неизбежно придется признать, что основные положения этого документа противоречат основному закону России — Конституции (не говоря уже о юридических неточностях). По нашей просьбе проект комментирует Евгений Тимофеев, член президиума Российской ассоциации налогового права:
— Процедуры и действия, предусмотренные проектом, фактически регулируют процесс расследования дел об уклонении от уплаты налогов. При этом лицу, в отношении которого ведется расследование, проект под угрозой наказания (ст. 5) предписывает дать письменные показания (специальную декларацию) по собственному делу (ст. 3). Представляется, что такое предписание прямо противоречит ст. 51 Конституции России, согласно которой "никто не обязан свидетельствовать против себя самого".
Если по результатам проверки будет установлено, что заявленные в декларации доходы не покрывают расходы, то по смыслу проекта это рассматривается как занижение суммы доходов и "нарушитель" обязан уплатить "недоимку" и штрафы. Фактически это означает, что государственные органы освобождаются от обязанности доказывать факт уклонения от уплаты налога и налоги предписывается взыскивать не с реально полученных, а с предполагаемых доходов. Принимая такой закон, парламент нарушает п. 2 ст. 55 Конституции, согласно которому в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права (в том числе право частной собственности и презумпцию невиновности) и свободы человека и гражданина.
Проект имеет заведомо обвинительный уклон. Мало того что налогоплательщику вменяется в обязанность доказывать факт получения доходов — он еще и ограничен в средствах доказывания: принимаются только документальные доказательства (ст. 3). Между тем очевидно, что доходы по сделкам, заключенным в устной форме, документально подтверждены быть не могут.
Даже с чисто практической точки зрения проект имеет значительные недостатки. При определении суммарной стоимости покупок в минимальных зарплатах он предписывает применять минимум "на дату совершения сделки". Между тем такого понятия в законодательстве нет — речь может идти только о дате заключения сделки либо о дате ее исполнения — продавцом (поставка) или покупателем (оплата).
Странен сам факт появления такого проекта. Если что-то подобное и может существовать, то основные положения должны быть инкорпорированы в закон об основах налоговой системы, а нормы об административных санкциях — в Кодекс об административных правонарушениях.
ВЛАДИМИР СТУПИН,
ЯРОСЛАВ СКВОРЦОВ