В ближайшее время Минздравсоцразвития представит в правительство предложения по реформированию пенсионной системы. Главная новация — дать возможность гражданам более свободно распоряжаться накопительной частью пенсии, вплоть до единовременного снятия накоплений на неотложные нужды. О подробностях новой концепции и недостатках нынешней пенсионной системы в интервью корреспондентам "Денег" Марии Глушенковой и Петру Рушайло рассказал статс-секретарь — заместитель министра здравоохранения и социального развития Юрий Воронин.
"Когда система работает, выявляются определенные слабые места"
С 2010 года преобразование пенсионной системы получило резкое ускорение. С чем это связано?
— Преобразования пенсионной системы идут у нас перманентно, поэтому я бы не говорил о каком-то особом этапе сегодня. Точка отсчета — 1 января 2002 года, когда был введен нынешний формат пенсионной системы. Это был новаторский формат не только для России, но и — по отдельным компонентам — для стран Европы. Поэтому мы не могли опереться на хорошо проработанный опыт зарубежных стран, из-за чего многие вещи были сделаны приблизительно, без должного представления, как будет развиваться тот или иной процесс. Когда система работает, выявляются определенные слабые места, пробелы, возникают коллизии между законодательными нормами, и их приходится устранять по ходу дела. В прошлом году у нас была одна такая крупная настройка, когда по итогам анализа работы распределительного компонента мы внесли в него системные поправки, в том числе в целях повышения пенсии тем людям, которые от реформы не выиграли; эти долги были возвращены путем валоризации.
Сейчас же обсуждается настройка накопительного компонента. Ведь несмотря на то, что он в полной мере еще себя не проявил, проблемы, которые не дадут ему возможности полноценно развиваться, видны уже сейчас.
Какие это проблемы?
— Главная проблема — уточнение формата, в котором должно осуществляться накопительное финансирование пенсии. Сейчас накопительный компонент включен в систему обязательного пенсионного страхования, то есть он является частью государственной системы социального страхования. Но эта система живет по своим законам, она существенно отличается от коммерческого страхования.
Коммерческое страхование строится на основании оценки риска. Чем выше риск, который страхуется, тем выше тариф, который должен быть уплачен страхователем в отношении застрахованного лица. В социальном страховании такой принцип применить невозможно. Возьмем, скажем, медицинское страхование. Понятно, что больше болеют люди в возрасте, и если мы осуществляли бы этот вид страхования на коммерческой основе, то наибольший тариф выплачивали бы старые и больные люди, что неприемлемо с точки зрения общества. Поэтому в этом случае применяется принцип солидарности, когда через общественный механизм социального страхования здоровые платят за больных.
В пенсионном страховании тот же принцип. Если бы мы исходили из того, что нам надо обеспечить пенсию на уровне стандартов международной организации труда — не ниже 40% утраченного заработка,— и подошли бы ко всем застрахованным лицам с позиции коммерческого страхования, нам нужно было бы брать больше с тех, кто получает небольшую заработную плату. Просто потому, что при существующем тарифе они на 40% не выходят. Но это невозможно, потому что это врачи, учителя, работники культуры. Если мы будем с них брать реальный тариф через коммерческое страхование, им не на что будет жить. Поэтому и здесь тоже есть солидарность между высокооплачиваемыми и низкооплачиваемыми категориями работников. Равно как и между перерабатывающими и добывающими отраслями, где прибыль разная, между бюджетным и внебюджетным секторами, между разными регионами и между разными поколениями. При этом Пенсионный фонд как страховщик по обязательному социальному страхованию собирает необходимые средства, и эти деньги не капитализируются, а направляются на текущую выплату пенсий.
Но накопительный компонент как раз капитализируется...
— Когда с 1 января 2002 года был введен накопительный компонент, он тоже был втиснут в обязательное социальное страхование. Объективно понятно, по каким причинам это решение было принято. Оно очень удобно, легко реализуемо, не нужно создавать никакой специальной инфраструктуры, не нужно заниматься специальным администрированием этих взносов, есть государственный пенсионный фонд, на него навешивается дополнительная функция, и он начинает администрировать в том числе накопительную часть. Но, пойдя по пути такой легкости в организационном смысле, мы очень много потеряли в плане устройства самого накопительного компонента.
Дело в том, что социальное страхование как государственная система жестко регламентировано законодательно. Там ничего невозможно осуществить вне того, что предусмотрено в законе. Накопительный же компонент и те средства, которые аккумулируются на накопительную часть пенсии,— по своей природе другие деньги. Это не налоговые средства, в том смысле что мы собрали их со всего общества, перераспределили и заплатили сегодняшним старикам пенсии. Это наши с вами средства, которые работодателями отчуждаются, перечисляются на наш счет в пенсионном фонде, и они не идут на общее солидарное перераспределение в иных общественных целях. И они, пока мы не достигли пенсионного возраста, инвестируются, и потом будут расходоваться только на наше пенсионное обеспечение. Таким образом, это частные средства. А если это так, то возникает вопрос: чья это собственность?
«Нам нужно создать конкурентную среду, которой сегодня нет. Тогда пенсионные фонды и управляющие компании конкурировали бы за нас путем предложения интересных условий договора или интересующих нас пенсионных продуктов»
И чья же?
— По сути, речь идет о нашей частной собственности, которой в момент начисления страховых взносов придан статус собственности работодателя. Хотя это не что иное, как отложенная во времени заработная плата работника, а после их перечисления — собственность государства. Это препятствует более широкому распоряжению пенсионными деньгами с нашей стороны и наследованию соответствующих накоплений. Последнего, кстати, по сути, нет. Есть некий суррогатный механизм правопреемства, там указаны только две очереди правопреемников из семи очередей наследников, которые предусматривает ГК. Но самое главное, что возможность получить пенсионные накопления у правопреемников возникает только тогда, когда застрахованное лицо не начало получать накопительную часть пенсии. А если хоть раз эта часть пенсии была выплачена, то даже этого квазинаследования сегодня не происходит. Но любой из нас, если он рассматривает пенсионные накопления как свои отложенные деньги, хотел бы, чтобы они достались его родственникам или близким людям. И это только один момент. На самом деле проблем здесь намного больше.
Дело в том, что частноправовые отношения не строятся по императивным нормам. Они регулируются путем соглашения, путем договора. Мы с вами не только выбираем тот институт, который должен заниматься размещением наших средств, но должны еще иметь возможность отразить в договоре какие-то необходимые нам положения.
Таким образом, нам нужно создать конкурентную среду, которой сегодня нет. Тогда бы негосударственные пенсионные фонды и управляющие компании, которые призваны заниматься нашими пенсионными накоплениями, конкурировали бы за нас с вами путем предложения интересных условий договора или интересующих нас пенсионных продуктов. Например, на Западе супруги часто совместно страхуются, чтобы в случае смерти одного из них капиталы объединили, и вдова или вдовец продолжал получать пенсию из объединенного капитала, чтобы сохранить сложившийся уровень дохода семьи. Или, допустим, есть возможность получения пенсии в виде единовременной выплаты, использования своих накоплений на неотложные нужды и т. п. У нас же этого нет. Потому что договор, который заключает застрахованное лицо с негосударственным пенсионным фондом, формален и содержит только те положения, которые есть в законе.
"Предлагается вывести накопительный компонент из обязательного пенсионного страхования"
А зачем вообще надо было создавать накопительную часть пенсии? Можно же сказать людям: откладывайте сами. Правда, противники такого решения говорят, что люди недальновидны и откладывать не станут...
— Действительно, общественная необходимость в принудительном изъятии здесь отсутствует по определению. Более того, предположим, мы говорим, что человек недальновиден, поэтому государство заставит его откладывать. А зачем? Ведь есть страховая пенсия, есть социальная пенсия, она выплачивается лицам, которые не имеют ни одного дня трудового стажа, но стали нетрудоспособными. Да, социальная пенсия меньше, дается на пять лет позже, но такой источник есть.
На самом деле принудительный механизм формирования накопительной части был введен исключительно в целях появления длинных денег в экономике, и к людям это прямого отношения не имело. Была сугубо экономическая цель, реализованная определенными ведомствами, которые хотели иметь длинные деньги. Кстати, в результате они ими не воспользовались, поскольку пенсионные деньги очень обременительные, за них нужно отвечать, их боятся брать на инвестиционные цели.
Да и однозначного, устоявшегося мнения о том, какая система — распределительная или накопительная — надежнее, нет. Поэтому, когда мы этот вопрос решали, была выбрана очень простая схема: диверсификация рисков. Посчитали, что пускай у системы будут две опоры: и распределительная, и накопительная, как у шведов. Поэтому и сделали ее двухкомпонентной. И накопительный компонент сделали обязательным. Можно было сделать его и добровольным. Но тогда основная масса людей, которые сегодня являются "молчунами", просто бы его игнорировала.
Ведь смотрите, что у нас произошло с накопительной частью. Строго юридически мы говорим о страховых взносах, которые делает работодатель. Это формально не наши деньги, это собственность работодателя, которую он удерживает из фонда оплаты труда еще до начисления заработной платы своим работникам. И хотя, будучи уплаченными, они уже являются государственной собственностью, гражданам дали возможность ими распоряжаться — чтобы побудить, создать менталитет собственника. Но это не сработало.
Но из ваших же слов следует, что это и не должно было сработать, потому что набор инструментов любого фонда стандартен.
— Верно. Это не сработало исключительно потому, что вся инфраструктура была сделана не как частная, а как государственная. Будучи государственными, эти отдельные компоненты не могли дать большого эффекта и в результате не дали. Интересно, что в Швеции тот же эффект. У них тоже большинство остается в государственной управляющей компании. Видимо, человек по природе своей устроен консервативно, он не хочет брать на себя ответственность за принятие такого решения.
Хорошо. Что же вы предлагаете?
— Предлагается вывести накопительный компонент из обязательного пенсионного страхования в частноправовое или гражданско-правовое поле, чтобы появилась возможность через договор сделать это страхование более привлекательным, поскольку фонды будут предлагать линейку пенсионных продуктов и бороться за клиента. Но для того, чтобы не расшатать и не развалить систему, предполагается сохранить обязательный характер этого компонента. У нас ведь обязательные виды страхования широко развиты на рынке страховых услуг. Например, ОСАГО — это чисто коммерческое страхование, но обязательное.
«Пенсионная система сама себя защитить от обрушающейся демографии не может. Единственная защита — рост производительности труда. Пенсионеры же потребляют не бумагу с денежными знаками, им нужны товары и услуги»
До какого предела будут расширены возможности застрахованного? Вплоть до немедленного снятия денег?
— Обсуждается и такая опция. Не во всех случаях, но на какие-то критические цели — сложная операция, покупка жилья,— возможно, такое будет допустимо при определенном периоде накопления. Это требует еще обсуждения и расчетов.
Чем такой механизм будет отличаться от ежемесячного откладывания денег на депозит, скажем, в Сбербанке, которому государство вряд ли позволит разориться?
— Откладывать на депозит вы можете только из собственного дохода. То есть работодатель заплатил все налоги с фонда оплаты труда, после этого начислил вам зарплату, с нее удержали НДФЛ, и с того, что осталось, вы можете самостоятельно пойти и положить на депозит. Получается, что эти деньги, ваши деньги, подлежат всей цепочке налогообложения.
Дает ли описанная вами модель возможность гражданам менять возраст выхода на пенсию?
— Конечно. Эта опция сегодня невозможна, а здесь она появляется. Вы сможете с НПФ четко оговорить как возраст выхода на пенсию, так и порядок ее получения — единовременно, пожизненно или в течение определенного срока. Или, предположим, ваш НПФ переведет деньги в страховую компанию, у которой вы купите страховой пожизненный полис. Такая возможность тоже появляется, поскольку классические НПФ, как правило, не занимаются пожизненными выплатами, это не их профиль, не их специфика, это более качественные продукты, предлагаемые страховыми компаниями.
"Ни одна из пенсионных систем не является панацеей от демографического кризиса"
Должна ли быть увеличена страховая часть пенсии в случае отказа от нынешней модели с обязательной жесткой накопительной частью?
— Нет, мы исходим из того, что сейчас существует оптимальное соотношение внутри структуры тарифа составных частей, когда с 2011 года 20% идет на солидарную страховую часть, а 6% — на накопительную часть. Увеличивать или уменьшать ту или другую часть тарифа мы не намерены и не предлагаем таких идей.
Насколько устойчива такая система в условиях непрекращающегося дефицита ПФР?
— А с чем связан дефицит ПФР? У нас до 2002 года бюджет ПФР не был дефицитным. Дефицит и возник именно потому, что была введена накопительная система. Если хотите, это плата за введение накопительной системы. Больше того, это был плановый, ожидавшийся дефицит и на него изначально, когда рассчитывалась реформа 2002 года, закладывались деньги в федеральном бюджете. Это ожидавшаяся ситуация, и бояться ее не следует. Она будет именно такой, пока реально накопительный компонент не заработает и не перенесет на себя часть ответственности по обеспечению дохода будущего пенсионера. Ведь чем дальше у нас поколение младше 1967 года будет замещать старшее поколение, тем более преобладающим будет накопительный компонент в структуре доходов пенсионеров.
И тогда можно будет отказаться от системы регулярных индексаций?
— Хороший вопрос. Сегодня, пока накопительный компонент находится в структуре обязательного пенсионного страхования, мы вынуждены применять один и тот же ожидаемый период выплаты, поскольку это единый вид страхования. Более того, если оставить все, как есть, мы будем вынуждены делать одинаковую индексацию — что по страховой, что по накопительной части. Пенсия-то единая.
Но индексация накопительной части — абсурд, хотя это написано сегодня в законодательстве. Система должна быть устроена иначе. В моем представлении, пенсионные накопления должны работать даже после назначения пенсии. Пенсия выплачивается долями. И нам необходимо из пенсионных накоплений изымать ровно ту часть, которая требуется на текущую выплату — скажем, годовую сумму.
Необходимо ее изымать и держать на временном размещении, скажем на банковском депозите, чтобы была гарантия, что мы годовую сумму заплатим. Но для этого не нужно изымать все пенсионные накопления. А если деньги изымаются необходимыми долями, тогда не возникает проблемы индексации, потому что та часть накоплений, которая еще не задействована в выплате, индексируется путем получения инвестиционного дохода.
И здесь важно, что в накопительной части должны быть другие периоды выплат. Они должны рассчитываться актуарно, исходя из продолжительности жизни и того договора, который человек заключает. А пока все находится в рамках обязательного пенсионного страхования, мы не можем актуарные модели применить для выплат накопительной части.
«Вы сможете с НПФ четко оговорить как возраст выхода на пенсию, так и порядок ее получения — единовременно, пожизненно или в течение определенного срока. Эта опция сегодня невозможна, а в нашей концепции она появляется»
Вы упоминали демографические проблемы. Как с этой точки зрения будет решена задача поддержки уровня пенсионных выплат? Как это отразится на налоговой нагрузке на бизнес?
— По моему убеждению, основанному на изучении материалов, которые публикуют Всемирный банк, Международная организация труда, Международная ассоциация соцобеспечения, ни одна из систем — ни распределительная, ни накопительная — не является панацеей от демографического кризиса. Они в равной степени подвержены этому риску, и само по себе финансовое устройство системы на этот вызов не отвечает. И пенсионная система сама себя защитить от обрушающейся демографии не может. Единственная защита — это рост производительности труда, ничего лучше не придумано. Так что здесь решение в экономической системе, а не в пенсионной. Пенсионеры же потребляют не бумагу с денежными знаками, им нужны товары и услуги, которые производятся активным поколением. Если этих товаров будет меньше и рынок сожмется, то это будет проблемой для общества. Надеюсь, что этого не произойдет, и все-таки развитие инноваций позволит увеличить рост производства.
Тем не менее, когда мы вырабатывали тактику, как обеспечить исполнение обязательств пенсионной системы, мы были вынуждены принять решение об увеличении страхового тарифа с 2011 года, чтобы сбалансировать систему на ближайший период времени. Понятно, что если прогноз МЭР до 2050 года, на котором мы базировались, не будет оправдываться, нам, возможно, придется еще раз увеличивать страховой тариф, что было бы нежелательно. И здесь могут рассматриваться альтернативные меры.
Тут тоже меню известное. Страны оптимизируют свои расходы либо путем увеличения пенсионного возраста, либо путем снижения индексации. Немцы, например, в пенсионную формулу ввели коэффициент, который занижает индексацию по росту заработной платы. Кто-то идет по пути регулирования выплаты в период работы, то есть пенсия выплачивается только неработающему пенсионеру, что дает серьезную экономию.
Многие давно говорят о необходимости увеличения пенсионного возраста — по образцу западных стран.
— Что касается повышения возраста, у нас это не даст того эффекта, который дает на Западе. У нас другая пенсионная формула. В странах с классической системой соцстрахования, таких как Германия, Франция, Италия, Испания, формула расчета пенсии построена на периоде работы, то есть периоде страхования, и заработке, из которого выплачиваются страховые взносы. Поэтому там увеличение пенсионного возраста дает чистый экономический эффект. Скажем, в Германии, когда они увеличивают пенсионный возраст, это не влечет за собой увеличения размера пенсии, это просто отодвигает на определенный период начало исполнения обязательств по выплатам.
У нас так и было до 2002 года. Но с 2002 года мы перешли на эквивалентную схему, при которой чем больше у вас взносов, тем больше обязательств возникает у системы перед вами. Представьте себе, что мы увеличиваем пенсионный возраст на пять лет. Это означает, что мы просто наращиваем объем принимаемых на себя пенсионных обязательств. А сегодняшний страховой тариф точно рассчитан на покрытие имеющихся обязательств. Если мы нарастим обязательства, но не увеличим тариф, система оказывается просто экономически не сбалансированной. Иными словами, тариф не позволит покрыть обязательства, которые у нас дополнительно возникнут вследствие увеличения пенсионного возраста. Такие расчеты делались, и они показывают, что у нас потребуется увеличение тарифа, чтобы все обязательства выполнять.
Не очень понятно. В конце концов, это вопрос конкретных величин, тех же актуарных расчетов. Условно говоря, если поднять пенсионный возраст до ста лет, выплаты упадут почти до нуля. Так что можно найти адекватную величину.
— Боюсь, что при таком подходе для балансировки системы возраст придется поднимать до неприемлемых с социальной точки зрения величин. Кроме того, у нас есть еще одна серьезная расходная статья — досрочные пенсии. И я считаю, что, прежде чем заниматься пенсионным возрастом, нужно эту проблему урегулировать. Ведь это очень значительные средства. У нас мало того, что 25% всех пенсионеров на разных основаниях уходят на пенсию на пять-десять лет раньше даже того низкого, по европейским меркам, пенсионного возраста, который у нас на сегодня установлен. Они, продолжая работать по той же специальности, которая им дала право на досрочный выход на пенсию, получают ее в период работы, превращая пенсию в надбавку к заработной плате, а не в ее заменитель. Поэтому для нас прежде всего ключ к оптимизации системы — это решение проблемы досрочников.
Вы сейчас говорите только о страховой части пенсии?
— Да, естественно. Ведь что такое пенсия? Пенсия — это компенсация утраченного заработка. Когда человек работает, находится в трудоспособном состоянии, он живет на заработную плату. Когда он теряет трудоспособность — в силу возраста, инвалидности, иных причин, то отсутствующий источник дохода в виде заработной платы должен быть заменен страховой пенсией. Вот и возникает вопрос: а если человек достиг пенсионного возраста, но не утратил трудоспособности, у него наступил страховой случай или нет? Сегодняшнее законодательство трактует так: в любом случае наступил. Но в ряде стран это не так. И кстати, МОТ в своих конвенциях ориентируется на то, что страховой случай наступает только тогда, когда человек реально не может выполнять трудовую функцию. И только тогда он может получать пенсию.
Правда, пока в практической плоскости ни вопрос увеличения пенсионного возраста, ни вопрос отмены выплаты пенсий в период работы мы не рассматриваем. Но теоретически они просчитываются — чтобы знать, какой экономический эффект дают.
Давайте вернемся к накопительной части. Когда можно ждать здесь каких-то изменений?
— Сейчас готовится концепция укрепления накопительного компонента и еще ряд дополнительных мер. В том числе речь идет о совершенствовании механизма инвестирования. Так, мы предлагаем перейти от сегодняшнего принципа ограничения портфелей к принципу снижения риска инвестирования в зависимости от возраста. Идея такая: чем больше возраст застрахованного лица, тем менее рискованными должны быть инструменты, применяющиеся для инвестирования его средств. Мы уже направили соответствующие концептуальные предложения в правительство.
Самое тяжелое всегда — не написание концепции, а ее согласование. Не могу прогнозировать, сколько времени оно займет, по опыту — не меньше года. После потребуется выходить на руководство страны и принимать окончательное решение. Если, скажем, до конца этого года принимается концепция, то 2011 год можно посвятить разработке законодательства, внесению в него изменений с тем, чтобы с 2012 года можно было уже запустить новые параметры системы по накопительной части. Это такая идеальная схема.
Конечно, все будет зависеть от степени готовности договориться у тех или иных ведомств и от серьезности противоречий. Но пока в тех дискуссиях, которые мы ведем,— а ведем мы их и с союзниками, и с оппонентами,— существенных расхождений я не вижу. Есть разные взгляды, разные представления, но в целом необходимость оптимизации системы одобряется. Она станет более открытой, и лучше работающей.
И более рисковой...
— Я здесь не согласился бы, потому что отдельно обсуждается система гарантий. Почему сегодня многих устраивает существующее положение дел, особенно представителей отдельных крупных корпоративных НПФ? Потому что сегодня система устроена так, что прибыль в ней частная, а убытки ложатся на все общество. До тех пор пока пенсионная система целиком находится в сфере социального страхования, за все убытки, за все недочеты будет отвечать государственный бюджет. Это конечно ненормально, так устроено быть не может — чтобы прибыль была частная, а убытки общественные.
Но когда мы переводим это в гражданско-правовой формат, возникают и присущие этому виду страхования гарантийные механизмы. Сегодня же гарантийных механизмов вообще нет — все списывается на государство. А должны быть — нормальные, естественные для рыночной экономики. То есть страхование. Сегодня нет страхования риска невыполнения обязательств пенсионным фондом. И управляющие компании не страхуются. Они страхуют только техническую ошибку.
Но у нас страховщики и не предлагают такой продукт...
— А кто запрашивал такой вид страхования? Обычно он в обязательном порядке вводится государством.
А как вообще можно застраховать рыночный риск?
— Не рыночный риск, а риск упущенной выгоды. А почему нет? Конечно, есть форс-мажоры, которые без помощи государства не преодолеваются. А есть неумелое управление, которое можно страховать. И есть такие предложения и даже законопроект. Есть и другой механизм, кстати более естественный для коммерческого страхования,— гарантийные фонды, которые используются в ОСАГО. Риск невыполнения обязательств страховой компанией страхуется самим сообществом автостраховщиков, и для этого формируется специальный гарантийный фонд. Так что в плане страхования пенсионной системы возможности довольно обширные.