8 апреля Борис Ельцин подписал первый из обещанных антикоррупционных указов — "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". На очереди указ о поэтапной ликвидации института уполномоченных банков. В посткоммунистическую эпоху более серьезных мер против коррупции в России не принималось.
Проблема коррупции в России почти лишена чего-то национально исключительного. Коррупция сопутствует человеческому обществу на всех этапах его относительно культурного развития, являясь одновременно и признаком, и бичем цивилизации. Несмотря на всеобщее осуждение, постоянную борьбу и присутствие обещаний искоренить ее практически во всех политических программах всех без исключения политических движений, коррупция чувствует себя уверенно даже в самых замкнутых и свирепых политических режимах, попирающих в своем стремлении к порядку права человека и нормы морали. Как показывает практика борьбы с коррупцией в СССР, коммунистическом Китае, США и многих других странах мира, почти всегда активная борьба с коррупцией сопровождается обращением к другим человеческим грехам — доносительству, стяжательству, зависти и т. д. В моральном плане издержки, которые несло общество, засучив рукава принимаясь за искоренение коррупции, едва ли компенсировались временным оздоровлением нравов бюрократии.
Именно бюрократия является главным источником коррупции в обществе. Появление различного рода запретов и предписаний, порожденных наивной верой человека в то, что его ум способен предугадать, предусмотреть и регламентировать все многообразие отношений в обществе, неизбежно мешает проявлению частной инициативы и сковывает экономическое развитие. Каждое общество в рамках своей культурной традиции решает, насколько жестко регламентировать собственную жизнь. Независимо от этого решения коррупция все равно возникает как средство обойти искусственно возведенные препятствия. Наличие коррупции всегда является признаком существования государства, поскольку именно государство является здесь главным действующим лицом.
В какой-то степени коррупция во многих странах служит даже двигателем экономического прогресса. Без нее целые народы, находившиеся в тисках тоталитарного угнетения, могли просто умереть от голода или одичать, лишенные в результате близоруких запретов права передвижения, торговли и собственности. Как правило, в таких странах после крушения репрессивных политических режимов основная масса населения терпимо относится к коррупции.
Россия в данном случае не исключение. В течение первых двух лет существования российского демократического государства борьба с коррупцией не велась, а само понятие коррупции практически фигурировало только на страницах оппозиционной печати. 4 апреля 1992 года власть впервые заметила коррупцию, выпустив указ президента с угрожающим названием "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы". Ценным свойством указа была его адресность. Он был предназначен исключительно для самых беспомощных мелких взяточников и предусматривал 4 меры: аттестацию госслужащих, запрет им заниматься предпринимательской деятельностью, подачу руководителями декларации о доходах и предоставление госслужащим определенных социальных гарантий.
Это посчитали достаточным, чтобы успокоиться, по крайней мере, на год. С этого момента время от времени власть словно просыпалась и принималась лихорадочно бороться со злоупотреблениями в системе государственной службы, провозглашая одну за одной кампании по искоренению коррупции. Эти кампании обычно так же быстро сходили на нет, как и начинались. Их неудача была заранее запрограммирована, поскольку все они были направлены на поиск наворованного и уже "взятого" и запугивание тех, кто грешил приватизацией своей государственной должности.
Только сейчас с выходом президентского указа российская власть пытается переставить с ног на голову сами принципы борьбы с коррупцией: создать рациональный механизм, который бы оставлял минимальную возможность для воровства. Такой подход выглядит более жизнеспособным, чем прежние.
Фундаментальное открытие, заложенное в основу нынешней кампании, состоит в том, что на коррупцию надо охотиться не в карманах мелких клерков, а там, где проходят большие государственные деньги. А проходят они там, где распределяется федеральная помощь регионам, зарубежные кредиты, где продают государственное имущество, раздают лицензии, торгуют государственными долгами, оперируют бюджетными счетами или тратят их на государственные закупки. Из этой пышной клумбы власти пока выдернули лишь один цветок — закупки в счет государственных нужд.
В случае госзакупок товаров, работ и услуг источник коррупции лежит в неподконтрольности отбора поставщиков и подрядчиков. Смысл нового указа президента в том, что все закупки для госнужд (федеральных, региональных и муниципальных), за исключением составляющих государственную тайну, должны осуществляться на основе открытых конкурсов.
Это решение охватывает солидный даже по западным меркам объем средств. Так, в федеральном бюджете на 1997 год только на закупки, строительство и капитальные вложения выделяется более 170 трлн рублей.
Впрочем, конкурсы проводились в России и раньше. Например, конкурсы на поставки государственным ведомствам вычислительной техники уже стали общепринятыми и достаточно цивилизованными. Правда, опыт компьютерного рынка показывает, что условия конкурса нетрудно запрограммировать на победу конкретной фирмы.
Два примера. Сенсацией 1994 года стало объявление Минсоцзащиты конкурса на закупку вычислительной техники в рамках кредита МБРР. Министерство впервые в российской практике разместило извещение о конкурсе в СМИ на правах рекламы. Однако квалификационные условия конкурса вызвали скандал. Первое требование к фирме-поставщику гласило, что среднегодовой оборот последних пяти лет должен составлять не менее $500 млн, что автоматически отсекало всех российских производителей компьютеров. Это условие было написано под диктовку МБРР, стремящегося поддержать западные фирмы.
Однако исполнительный директор Ассоциации российских производителей компьютеров и программного обеспечения Алексей Пекарский внес еще одно уточнение: "В конкурсе Минсоцзащиты ноги растут не из МБРР. Второе квалификационное условие — выполнение не менее двух поставок в Россию свыше 1000 Microsoft DOS-совместимых компьютеров — в 1994 году отсекало всех зарубежных производителей, кроме IBM. IBM и победила".
Другим нашумевшим конкурсом был выбор в 1995 году поставщика для государственной автоматизированной системы (ГАС) "Выборы". Требовалось около 6 тыс. компьютеров, стоимость контракта составляла $40 млн. На первый взгляд, организатор конкурса Центризбирком подошел к вопросу крайне демократично. В отличие от других устроителей он создал межведомственную экспертную комиссию, которая выбрала среди конкурсантов две фирмы: Compaq и "ИВК". Но в мае 1995 года тогдашний глава ЦИК Николай Рябов вдруг заявил на заседании Центризбиркома: "Поставлять будет только Compaq!" По мнению конкурентов, представители Compaq провели очень большую личную работу. Выиграли они, пойдя на крайне неудобные условия кредитования: заранее изготовили все компьютеры и положили на склад.
Поэтому нынешний удар по коррупции не слишком резок. Тотальный перевод госзакупок на конкурсную основу должен начаться не раньше июня, когда, согласно указу, будет утвержден перечень товаров, работ и услуг, покупаемых по конкурсу и нормативные акты всех уровней власти согласованы с указом. Следующий шаг — перевод операций с бюджетными счетами из уполномоченных банков в систему Федерального казначейства — еще не начался и требует еще более длительной подготовки.
Об остальных возможностях воровать правительство пока молчит.
РОМАН СЕРГЕЕВ
Фундаментальное открытие, заложенное в основу нынешней кампании, состоит в том, что на коррупцию надо охотиться не в карманах мелких клерков, а там, где проходят большие государственные деньги