Правительство начинает считать государственные деньги. Бюджетные расходы сокращаются примерно на одну пятую, гарантии по коммерческим кредитам доживают последний месяц, а банки, работающие с казенными счетами, переходят под жесткий государственный контроль.
Указы, которые потрясут финансовый мир
На прошлой неделе появились два очень важных президентских указа. Прежде чем назвать их, отметим один характерный момент: Борис Ельцин подписал документы 12 и 13 мая, то есть именно тогда, когда Анатолий Чубайс обещал это Международному валютному фонду (оба указа вступили в силу с момента подписания). Такая точность свидетельствует о том, что первый вице-премьер четко контролирует ситуацию в правительстве и данное им слово не требует дополнительных гарантий. По крайней мере, пока.
Суть первого указа — "О прекращении предоставления гарантий и поручительств за счет средств федерального бюджета" — проста и целиком вмещается если не в его название, то в несколько строчек его пункта 1. Он гласит: "Прекратить предоставление гарантий и поручительств по кредитам коммерческих банков, привлекаемым субъектами Российской Федерации, а также иными получателями средств федерального бюджета в целях финансирования расходов, предусмотренных федеральным бюджетом".
Все последние годы как субъекты федерации, так и многочисленные федеральные министерства и ведомства восполняли хроническую нехватку бюджетных средств за счет кредитов комбанков под государственные гарантии. Отказать в предоставлении таких гарантий Минфин фактически не мог: средства, полученные по кредитам, хоть отчасти компенсировали госструктурам и регионам отсутствие нормального финансирования и позволяли им сводить концы с концами. Не случайно в министерстве пробивная сила глав администраций давно вошла в легенду.
Беда, однако, в том, что денег на погашение этих кредитов по понятным причинам заемщикам взять было неоткуда. Поэтому требования кредиторов почти всегда обращались в конечном счете против самого Министерства финансов.
Такая система создавала угрозу дестабилизации денежного обращения, на что настойчиво указывали эксперты МВФ. И угроза эта была вполне реальной: де-факто речь шла об увеличении денежной массы — сумма кредитов под гарантии правительства достигла, по некоторым оценкам, 50 трлн рублей.
Согласно указу, правительство обязано пересмотреть свои решения о предоставлении гарантий и поручительств, правда, за исключением тех случаев, когда они уже предоставлены. Все нормативные правовые акты должны быть приведены в соответствие с указом в месячный срок. Иными словами, к 12 июня — Дню независимости России — гарантии Минфина по кредитам комбанков перестанут существовать как правовая реальность.
Уполномоченным приказали долго жить
Второй указ — "О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета" — в просторечии получил название указа об уполномоченных банках. В отличие от первого он вышел не совсем таким, как ожидалось (см. Ъ #16, с. 8): институт уполномоченных банков сохраняется.
В пункте 1 правительству поручено "принять меры по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета с ведением счетов по учету доходов и средств федерального бюджета, как правило, в Центральном банке Российской Федерации и конкурсного отбора уполномоченных банков по обслуживанию этих счетов, обеспечив завершение указанной работы не позднее 1 января 1998 года".
Формулировка "как правило" означает, что значительная часть средств может до Центробанка так и не дойти. А упоминание "счетов по учету доходов и средств федерального бюджета", строго говоря, не предполагает, что счета таких федеральных ведомств, как ГНС или ГТК, должен обязательно вести ЦБ. Они вполне могут быть переданы любому банку, прошедшему специальный открытый конкурс, обязательность которого утверждается пунктом 3 указа.
Иными словами, речь идет вовсе не о ликвидации института уполномоченных банков, а об ужесточении контроля над ними. Правительству поручено разработать и утвердить требования к банкам, "включающие обеспечение полной гарантии сохранности... средств, своевременного проведения операций... а также ведения... счетов на платной основе за использование банками имеющихся на них временно свободных ресурсов".
Утверждение о необходимости ведения бюджетных счетов на платной основе не является новостью. Формально так и должно было быть до сих пор. Другое дело, что об этом обычно "забывали" при заключении соответствующих договоров об обслуживании. Теперь это требование станет повсеместным.
Указ предусматривает и меры прямого контроля. Сотрудничество с банками федеральным органам исполнительной власти поручено строить на основе договоров, "регулярной отчетности и строгого контроля их деятельности". Центральному банку рекомендовано "с участием Министерства финансов" систематически проводить проверки банков, обслуживающих счета по учету доходов и средств федерального бюджета. В случае обнаружения нарушений президент рекомендует ЦБ лишать соответствующие банки прав на обслуживание бюджетных счетов. Должностных лиц, допустивших нецелевое использование государственных средств, предполагается подвергать наказанию в соответствии с законодательством. Эта формулировка двояка и может иметь в виду как сотрудников банков, так и госслужащих.
Обращает на себя внимание, что в указе есть только две конкретные даты: он вступает в силу 13 мая, а завершить работу по переводу исполнения бюджета на казначейскую систему и обеспечению новых условий сотрудничества с комбанками правительство обязано к 1 января 1998 года. Очевидно, на эту дату оно будет ориентироваться и при исполнении других положений указа.
Сколько стоит жизнь по средствам
Правительство внесло в Государственную думу проект федерального закона "О секвестре расходов федерального бюджета на 1997 год".
Необходимость сокращения расходов бюджета обусловлена тем, что не исполняется его доходная часть: по данным Минфина, в первом квартале собираемость налогов составила 57,8% плана (финансирование расходов — 63%), а к концу года удастся собрать не более 73% налогов. На основе этих расчетов и был подготовлен проект о секвестре.
Бюджет не исполнялся и в прошлые годы, но тогда правительство могло сокращать расходы по собственному усмотрению. Теперь же по закону о бюджете на 1997 год оно обязано в случае падения доходов ниже 90% плана осуществить секвестр, то есть пропорциональное сокращение всех незащищенных расходных статей, и внести соответствующий законопроект в Госдуму.
И проект правительство, как мы уже сказали, внесло. Но только ни о каком пропорциональном сокращении в нем речи не идет. Дело в том, что секвестр предлагается произвести на 108 трлн рублей, или на 20%. Учитывая, что около половины статей защищенные и сокращению не подлежат, все незащищенные статьи, в том числе, например, обслуживание внутреннего и внешнего госдолга, пришлось бы пропорционально урезать примерно на 40%. Просчитав все и поняв, что это немыслимо, специалисты Минфина предложили провести секвестр несколько по-иному: во-первых, изменить структуру бюджета с точки зрения защищенности — незащищенности его статей, а во-вторых, сокращать статьи неодинаково (непропорционально).
Законопроект предусматривает, что "сокращению подлежат годовые бюджетные назначения по незащищенным статьям всех разделов, подразделов и видов расходов федерального бюджета на 1997 год, за исключением расходов по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций (1,9 трлн рублей), обслуживанию государственного долга (внешнего — 43,4 трлн рублей и внутреннего — 10,2 трлн рублей), выполнению обязательств по межправительственным договорам со странами СНГ (0,3 трлн рублей) и по пополнению госзапасов драгметаллов и драгкамней (10,2 трлн рублей)".
Иными словами, правительство предлагает депутатам сделать названные статьи защищенными и финансировать их в полном объеме. По его мнению, это абсолютно необходимо: все обязательства перед населением, странами СНГ и другими зарубежными кредиторами должны быть выполнены. Невозможность сокращения расходов на ликвидацию последствий стихийных бедствий Минфин мотивирует тем, что только за первый квартал этого года задолженность федерального бюджета по уже принятым решениям превысила здесь 800 млрд рублей. Что же касается драгоценных металлов и камней, то уменьшать их закупки, объясняет Минфин, просто не имеет смысла, так как это "автоматически приведет к сокращению доходов от их реализации".
С другой стороны, ряд защищенных статей правительство предлагает перевести в незащищенные. Эта незавидная участь ожидает статьи из таких разделов, как "Бюджет развития", "Образование" и "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу". Общая сумма их секвестрирования составляет чуть больше 7 трлн рублей. Правда, в проекте оговаривается, что в разделе "Бюджет развития" секвестр не затронет "расходы, осуществляемые за счет связанных иностранных кредитов" (10,2 трлн рублей), а в разделах "Образование" и "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" — заработную плату, стипендии, государственные пособия и другие социальные выплаты. Однако они и так относятся к защищенным статьям.
В результате всей этой перетасовки общий объем защищенных статей составит 322,9 трлн рублей.
Урезанные и оскопленные
Остальные, незащищенные статьи попадают под сокращение и вместо полагающихся 206 трлн рублей будут профинансированы всего на 98 трлн. Одни из них правительство предлагает урезать на 30%, другие — на 55%.
"Секвестр в размере 30% устанавливается на расходы по государственной поддержке завоза нефти, нефтепродуктов и топлива в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, предприятий социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства, господдержку угольной отрасли, закупку вооружения и военной техники, на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы по разделу 'Национальная оборона' и дотации бюджетам закрытых территориально-административных образований".
Для всех остальных незащищенных статей секвестр составит 55%.
Несмотря на то, что финансирование многих статей будет урезано таким образом более чем в два раза, не следует полагать, что, например, расходы по разделам "Сельское хозяйство", "Промышленность", "Культура и искусство" и т. д. сократятся в целом столь же резко — ведь в каждом из них есть те самые защищенные статьи (социальные расходы), которые никакому секвестру не подлежат. Поэтому итоговые цифры выглядят не так уж и страшно. Например, по разделу "Государственное управление" секвестр составит 12%, по "Международной деятельности" — 24%, по "Национальной обороне" — 21%, по "Сельскому хозяйству" — 40%, по "Культуре и искусству" — 24%, по "Транспорту, дорожному хозяйству, связи и информатике" — 16%.
Пожалуй, больше всего не повезло целевым бюджетным фондам (дорожному, экологическому, по развитию налоговой системы, по борьбе с преступностью), общее финансирование которых не будет превышать 46,5%. При этом расходы на них сокращаются неодинаково: Федеральный дорожный фонд — на 55%, Межведомственный фонд развития налоговой системы и налоговой службы Российской Федерации — на 35% и т. д.
Что касается больного вопроса всех дотационных регионов — трансфертов, то секвестр их не коснется. Депутаты и правительство при работе над проектом бюджета предусмотрели, что "порядок формирования в 1997 году Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации осуществляется за счет 15% от общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от ввозных таможенных пошлин". То есть объем трансфертов формально будет зависеть от самих регионов — сколько соберут, столько и получат.
Предполагается, что Дума рассмотрит законопроект на пленарном заседании 21 мая, то есть в день отчета Виктора Черномырдина перед депутатами об исполнении бюджета в первом квартале. Исход голосования во многом будет зависеть от тактики правительства, в частности от того, сможет ли оно указать депутатам на источники дополнительных бюджетных доходов. Пока можно уверенно предсказать только одно: легким обсуждение не будет.
Сфера монополий погружается в конкурентную среду
Президент подписал указ #426 "Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий". Несмотря на то что он изобилует общими, набившими за последние два месяца оскомину фразами и представляет собой не более чем декларацию о намерениях, его стоит внимательно прочесть: власть впервые зафиксировала свои планы на бумаге.
Реформа во всех отраслях естественных монополий, кроме связи, — в электроэнергетике, газовой промышленности, железнодорожном транспорте — будет проведена примерно в одни сроки — до конца 2000 года (в связи — до конца 1998-го) и по схожим основным направлениям: перестройка ценообразования, разделение конкурентных и неконкурентных видов деятельности, реорганизация госконтроля.
Ценообразование — важнейшая и общая для всех перечисленных отраслей проблема. Состоит она в том, что монополии вынуждены завышать цены для оптовых потребителей — юридических лиц, чтобы поддерживать низкие цены для потребителей розничных, то есть для населения. Исправлять этот перекос власти предполагают двумя путями. В электроэнергетике, газовой промышленности и связи ценовое бремя будут поэтапно перекладывать на розничных потребителей. В железнодорожном транспорте часть его должны будут взять на себя госбюджеты разных уровней.
Разграничение конкурентных и неконкурентных видов деятельности подразумевает отделение тех сфер, в которых целесообразна монополия одной структуры, от тех, в которых выгодна конкуренция.
В газовой промышленности, связи и железнодорожном транспорте такое разграничение, согласно указу, не нарушит целостности монополий: потенциально конкурентные сферы будут лишь организационно выделены в подструктуры все тех же компаний. Собственно же конкуренция должна будет возникнуть за счет появления на этом рынке других компаний. А чтобы их развитие было быстрым, предполагается ликвидировать дискриминирующие эти компании условия — в первую очередь обеспечить им равный с монополистами доступ к инфраструктуре — газопроводам, железным дорогам, линиям связи.
То же самое произойдет и в энергетике, но там помимо прочего из состава монополиста — РАО "ЕЭС России" — будет выделен ряд независимых компаний — производителей энергии, в состав которых войдут ныне контролируемые "ЕЭС России" тепловые электростанции.
Реформа госконтроля подразумевает целый комплекс мер.
Во-первых, создаются федеральные службы по регулированию естественных монополий.
Во-вторых, защищать интересы государства в компаниях-монополистах будут отныне специальные коллегии государственных представителей. Они должны осуществлять полномочия акционера — держателя крупного государственного пакета акций, причем по важнейшим вопросам члены коллегии будут вырабатывать единую, государственную позицию. В случае с РАО "Газпром" персональный состав коллегии уже известен: 13 мая президент подписал указ "О мерах по обеспечению государственного управления закрепленными в федеральной собственности акциями РАО 'Газпром'". Председателем коллегии назначен первый вице-премьер Борис Немцов.
В-третьих, предполагается, что государство усилит свой контроль за финансовым положением этих компаний. Правда, о том, каким образом это будет достигнуто, в указе говорится лишь в общих чертах. Отчасти добиться контроля над издержками монополий поможет обособление разных направлений деятельности: каждое подразделение будет иметь собственный бухучет, а значит, проследить за затратами на всех этапах станет проще. Кроме того, обязательными станут периодические аудиторские проверки.
Наконец, в-четвертых, изменится система регулирования рынков продукции естественных монополий. Сделано это будет на основе разграничения конкурентных и неконкурентных рынков. Первые отныне будут подчиняться законодательству о конкуренции — в первую очередь это значит, что государство перестанет директивно устанавливать на них цены. Вторые государство, напротив, собирается начать реально контролировать, устанавливая цены и тарифы на продукцию естественных монополий через специальных операторов (энергетические комиссии и др.).
Дачникам не позволили земельных излишеств
Как и предсказывал Ъ (#8, с. 53), президент наложил вето на проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации 'О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства'". Государственной думе, которая вторично рассмотрела этот документ, вето преодолеть не удалось.
Суть дела, напомним, состоит в следующем. Когда в 1991 году началась земельная реформа и гражданам стали бесплатно переоформлять земельные участки в собственность, во многих случаях оказалось, что размер этих участков превышает установленные нормы приватизации земли (особенно актуально это было для густонаселенных районов, вроде Подмосковья). Этот излишек граждане могли либо выкупить у местных властей по договорным ценам, либо получить на праве пожизненно наследуемого владения. Однако 24 декабря 1993 года президент исключил из законодательства само понятие права пожизненного наследуемого владения землей. После этого у местных властей появились основания настаивать на выкупе этой части участка или его аренде — цены при этом они, разумеется, устанавливали сами, и нередко они были завышенными.
Это очевидное нарушение и предполагалось ликвидировать. Согласно проекту, гражданин, заключивший после 24 декабря 1993 года такой грабительский договор аренды, имеет право досрочно его расторгнуть. При этом тот, кто получил излишек до 1 января 1991 года, может переоформить его в собственность бесплатно, а тот, кому он достался в период с 1 января 1991 года до 6 января 1993 года, — приобрести у местной власти по договорной цене.
Как и ожидалось, все это не вызвало никаких возражений президента. Ельцин отклонил проект по другой причине. Готовившие документ аграрии внесли в него один "идеологический" пункт, согласно которому тот, кто решит продать бесплатно доставшийся ему излишек, должен сперва выкупить его у местных властей "по нормативной цене" (чтобы не спекулировали за казенный счет!). Президент счел, что этот пункт нарушает право граждан на собственность и противоречит статьям 35 и 36 Конституции и статье 209 ГК.
Не сумев преодолеть вето, Дума не проголосовала за создание согласительной комиссии. Значит, решение земельного вопроса откладывается на неопределенное время.
ВЛАДИМИР СТУПИН