На этой неделе Государственная дума должна принять или отвергнуть законопроект о сокращении бюджетных расходов на 108 трлн рублей. Судя по настроениям левого парламентского большинства, законопроект скорее всего будет провален. Меньше всего в провале заинтересована сама Дума. Просто депутаты об этом не догадываются.
Именем закона или именем постановления?
Секвестр депутатам активно не понравился. Настолько, что левыми уже внесен альтернативный законопроект: как водится, об очередных чрезвычайных мерах по спасению экономической ситуации в России. Он должен быть рассмотрен в Думе одновременно с секвестром и подготовлен с размахом: предусматривает эмиссию 300 трлн рублей — при том, что вся наличная денежная масса в России составляет менее 290 трлн.
Казалось бы, в такой ситуации у правительства есть только два пути. Либо покорно исполнять экономическую политику, диктуемую большинством нижней палаты, либо добиваться от президента роспуска Госдумы с перспективой получить на очередных выборах еще более красный парламент.
Но Белый дом нашел гораздо более нейтральный третий вариант, который позволит правительству защитить стабильность финансовой системы и денежного обращения страны. Правительство намерено принять постановление о том, что оно будет финансировать бюджетные расходы в соответствии с цифрами, содержащимися в законе о секвестре.
Такой ход неизбежно будет расценен Думой как незаконный. Как недавно признал в интервью Ъ сам Анатолий Чубайс, даже у части сотрудников аппарата правительства эта идея вызывала сомнения. Тем не менее экспертиза признала постановление абсолютно легитимным.
Корреспонденты Ъ решили проверить результат экспертизы на противниках секвестра и столкнулись с неожиданным результатом. Ни в Думе, ни в Совете федерации не оказалось ни одного противника постановления, который смог бы аргументированно доказать его незаконность. Более того, как правило, оказывалось, что противникам постановления неизвестна его суть. Прежде чем получить от них более или менее развернутый ответ, корреспондентам Ъ приходилось читать небольшую лекцию о планах правительства.
Прения сторон
Вот типичный пример логики противников постановления. "Любой секвестр возможен только при принятии закона, — говорит сотрудник правового управления СФ Леонид Наплеков. — А если Госдума закон о секвестре отклонит, правительство будет обязано исполнять закон о федеральном бюджете на 1997 год". Иными словами, раз правительство должно исполнять принятый бюджет, значит, любое постановление с цифрами бюджетного финансирования, отличными от заложенных в законе о бюджете, незаконно. На вопрос "почему?" ответ дается в духе "потому!".
Единственным, кто смог предложить сколько-нибудь аргументированную критику правительственных планов, оказался сотрудник аппарата бюджетно-финансового комитета Думы, просивший не называть своего имени: "Содержащийся в постановлении режим секвестра на оставшийся 1997 год будет противоречить утвержденной в бюджете-97 поквартальной и ведомственной разбивке доходов и расходов бюджета. Минфин вправе принимать решения по исполнению бюджета, не выходящие за пределы квартала. А в постановлении под видом финансовых ориентиров на законопроект о секвестре утверждается сам секвестр. Который возможен только при принятии федерального закона. Если такой закон Госдума не примет, правительство просто обязано исполнять бюджет по мере поступления доходов".
Подавляющее же большинство опрошенных Ъ профессиональных юристов и экономистов, в том числе представлявших левые фракции, считают подготовленное правительством постановление законным. Даже думские эксперты, обычно с большим подозрением относящиеся к инициативам правительства, были с ними солидарны.
Так, высокопоставленный представитель аппарата Думы, пожелавший остаться неназванным, признал, что "если постановление правительства, ориентированное на цифры внесенного в Госдуму закона о секвестре, будет принято в порядке исполнения бюджета, то этим оно противоречить действующему законодательству не будет". По его мнению, Дума сделает ошибку, отклонив закон о секвестре, так как в этом случае правительство сможет сокращать бюджетные расходы, как и в прошлые годы, по собственному усмотрению.
С такой точкой зрения согласна начальник отдела правовой экспертизы законопроектов по финансовому, банковскому, налоговому и бюджетному законодательству Думы Елена Пономарева: "В соответствии со статьей 114 Конституции правительство обеспечивает исполнение федерального бюджета. Если распоряжение будет выпущено в порядке исполнения бюджета и не будет содержать положений, не соответствующих закону 'О федеральном бюджете на 1997 год', то законодательству оно противоречить не будет".
От себя добавим, что постановление правительства о секвестре должно быть принято с обязательной оговоркой — "до принятия закона о секвестре Госдумой исходить из заложенных в проекте закона проектировок" (по данным Ъ, в первоначальном варианте проекта постановления этой оговорки как раз и не было). Постановление это — по сути рабочий документ Минфина, объясняющий ему, как быть в отсутствие закона.
Меры пресечения
Итак, сторонники принятия правительством постановления были подготовлены заметно лучше его противников. Все они указывали, что этот путь является цивилизованным разрешением создавшейся конфликтной ситуации.
Зампред комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Валерий Гребенников (НДР) обращает внимание на то, что правительство может своим решением видоизменять приоритеты внутри бюджетных назначений. Например, если по статьям бюджета предусмотрены трансферты в размере 15% от расходов, правительство не может выделить 14 или 16%, но оно может сказать: в Кемерово сегодня, а в Рязань чуть позже. Это не секвестр и не изменение бюджета. Это решения, принимаемые в процессе исполнения бюджета.
Возможно ли введение секвестра постановлением правительства? Этот провокационный вопрос Ъ задал представителю президента в Думе Александру Котенкову.
"Секвестр можно принять только законом, — ответил Котенков. — Но если закон не будет принят, то правительство своим постановлением установит порядок финансирования бюджета пропорционально доходам. Точно так же страна жила и в прошлом году: не за счет эмиссии, а тратя деньги согласно полученным доходам. Это будет прямое постановление правительства, но это не будет называться секвестром, — уточнил представитель президента. — То есть если правительство сумеет поднять доходы, то расходы вырастут, а секвестр однозначно означает уменьшение расходных статей бюджета до конкретной цифры".
А вот представитель правительства в Думе Андрей Себенцов обращает внимание на то, что действующий закон о бюджете на 1997 год предусматривает в случае 10-процентного недобора доходов проведение обязательного секвестра, который должен быть проведен именно законом. Поскольку масштабы бюджетного кризиса гораздо больше, удержаться в рамках сокращения незащищенных доходов не удастся. В связи с чем придется затронуть и защищенные статьи, а здесь закон о секвестре бессилен. Для сокращения защищенных статей необходим закон об изменении собственно бюджета. В нынешней Думе этот закон, что совершенно очевидно, не пройдет.
Правовой выход из этой ситуации возможен как раз путем принятия постановления или распоряжения, предписывающего исполнять бюджет по мере поступления доходов и определяющего пропорции бюджетного финансирования, считает Себенцов: "Если говорить о статьях расходов, то цифры бюджета можно изменить только законодательно. Если же говорить о том, как исполнять бюджет, то по мере их поступления можно процедурно задавать параметры. Это все может решать исполнительная власть".
Перед приговором
Как ни парадоксально, но наиболее аргументированная критика планов правительства прозвучала из уст члена проправительственной фракции НДР, первого заместителя председателя Госдумы Александра Шохина. По его мнению, правительство, представив закон о секвестре, сняло с себя моральные обязательства по работе с бюджетом. До принятия закона оно будет работать с фактически собранными доходами по мере их поступления. А проводить финансирование оно будет либо в соответствии с технологией затыкания дыр, либо ориентируясь на тот проект закона о секвестре, который внесен в Думу, — "чтобы продемонстрировать свое законопослушание".
Таким образом, правительство, как и раньше, будет действовать по факту. Именно поэтому депутаты заинтересованы в том, чтобы принять закон о секвестре, постоянно повторяет Шохин.
Скорее всего будет принят компромиссный вариант: секвестр на 108 трлн может не пройти — депутаты вынудят правительство раскрыть свои планы по мобилизации доходов, поскольку Анатолий Чубайс уже заявил, что 30 трлн рублей в бюджет можно мобилизовать. Например, продав госпакеты акций некоторых нефтяных компаний. 108 минус 30 — на эту формулу Дума может пойти, считает Александр Шохин: "Строго говоря, раньше никогда правительство не оформляло урезание расходов юридическим решением. И сейчас, коль скоро проект закона внесен в почти заявленные сроки, правительство на этом основании сможет уже действовать по закону о секвестре. Я не думаю, что здесь вообще нужно постановление или указ. Мы уже четыре с половиной месяца прожили в режиме секвестра — доходы собраны менее чем на 60%. Жить по закону о бюджете правительство просто не может".
Итак, в случае непринятия закона о секвестре правительство даже выигрывает, а в случае принятия попадает под контроль: согласно закону, оно ежеквартально должно отчитываться перед Думой. Бюджет — это, по сути, единственная возможность контроля за правительством. Поэтому принятие закона о секвестре — в интересах Думы. Но похоже, что в самой Думе это мало кто осознает.
АЛЕКСАНДР НОВИКОВ
Если Дума отклонит закон о секвестре, правительство сможет сокращать бюджетные расходы, как и в прошлые годы, по своему усмотрению