Президент России Владимир Путин начал радикальную реформу управления госсобственностью, находящейся за рубежом. Широкими полномочиями в этой сфере наделяется управление делами президента: ему должна быть передана основная часть недвижимого имущества, расположенного за пределами России. Кроме того, часть зарубежной собственности подлежит передаче государственному унитарному предприятию для коммерческого использования. В результате реформы дальнейшая судьба российского имущества, которое оценивается как минимум в $5 млрд, становится с правовой точки зрения крайне неопределенной.
Диван, чемодан, саквояж
Указ президента от 23 октября 2000 года #1771 "О мерах по улучшению использования расположенного за пределами РФ недвижимого имущества, закрепленного за федеральными органами исполнительной власти и их представительствами, другими государственными органами РФ и госорганизациями" готовился, вероятно, в большой спешке. Иначе трудно объяснить, почему в нем оказался не учтен ряд весьма принципиальных моментов. Например, судьба отдельных видов движимого имущества. По тексту указа к управлению делами президента переходят "служебные здания, сооружения, жилые дома, другое недвижимое имущество" ("другим" могут быть транспортные средства). То есть речь идет об объектах, прочно связанных с землей,— без учета предметов интерьера, домашней обстановки и прочего. Дорогостоящее убранство зданий торгпредств, домов приемов, резиденций попросту не принимается во внимание, хотя логично было бы определить его судьбу в том же указе. Вряд ли кто-то из выселяемых будет сдирать лепные украшения или снимать золоченые двери, но вывозу мебели, люстр, ковров, картин, сервизов указ формально не препятствует. Получится, что передаваемые опустевшие здания потребуют немалых затрат на ремонт и новую обстановку.
Другой нерешенный вопрос — судьба находящегося за рубежом имущества, которое закреплено за федеральными государственными предприятиями и учреждениями. Решение выглядит половинчато: о передаче этой недвижимости в указе речь не идет (на балансе органов власти РФ она не находится), однако планируемая инвентаризация госсобственности за рубежом должна охватить и это имущество.
Указ не определяет также масштабы "раскулачивания" МИДа. Есть лишь поручение правительству перераспределить объекты российской недвижимости за рубежом между МИДом и управлением делами — двумя структурами, подчиненными непосредственно президенту. Гладко подобные разделы обычно не проходят.
Езда за чужой счет
Нерешенные вопросы, вероятно, можно будет уладить в рабочем порядке. Значительно большего внимания заслуживает "Предприятие по управлению собственностью за рубежом", создание которого предусматривается этим же указом #1771 для "коммерческого использования" недвижимости. Примечателен выбор формы юридического лица — федеральное государственное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения.
Иными словами, это коммерческая организация, которая может делать все, что хочет, а отвечает государственным, т. е. чужим, имуществом. Государство, будучи собственником имущества, создает предприятие и закрепляет за ним имущество на праве хозяйственного ведения, не передавая в собственность. Государство, конечно, определяет предмет и цели деятельности этого предприятия, назначает руководителя, имеет право на часть прибыли, но в повседневную коммерческую деятельность предприятия не вмешивается. Государство не дает конкретных заданий и не может изъять имущество, используемое не по назначению. Предприятие же отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом.
Такие юридические лица — своеобразный пережиток советской экономики, и сейчас многие выступают за их упразднение. Тем более странно, что именно эта форма собственности была выбрана для коммерческого использования недвижимости за рубежом. Текст указа не содержит сведений о стоимости имущества, передаваемого предприятию, но речь, понятно, идет не о мелочи. По словам члена комитета Госдумы по собственности Константина Севенарда, имущество России за рубежом оценивается как минимум в $5 млрд.
Известно немало способов разбазаривания государственного имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за унитарными предприятиями. По закону для распоряжения недвижимым имуществом требуется согласие собственника, а с движимым предприятие делает практически все, что хочет, без оглядки на законодательство о приватизации. Недвижимость при желании тоже можно распродать — например, при банкротстве. Кстати, при банкротстве унитарного предприятия государство (собственник) может еще и отвечать по его долгам, если имущества предприятия окажется недостаточно.
Указы президента от 7 августа и 23 октября несколько ограничили свободу "Предприятия по управлению собственностью за рубежом", но без путаницы не обошлось. Так, указ от 7 августа #1444 "Вопросы Управления делами Президента Российской Федерации" запрещает отчуждение федерального имущества, "кроме случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации". О каком имуществе — движимом или недвижимом (у них разные правовые режимы) — идет речь и как это соотносится со статьей 295 ГК РФ, непонятно. Тем более что указ от 23 октября #1771 поручает правительству "утвердить порядок отчуждения федерального недвижимого имущества", о движимом не говоря ни слова.
Трудно представить себе организацию, которой передана недвижимость без права продажи и при этом не выделены деньги. Понятно, что деньги, причем бюджетные, создаваемое предприятие получит. Вопрос в том, сколько их потребуется и где они в конечном итоге окажутся. Положение об управлении делами, утвержденное указом от 7 августа, запрещает самовольное внесение имущества (включая, вероятно, деньги) в уставный капитал какого-нибудь учреждаемого ООО, однако это далеко не единственный возможный канал утечки средств. Странно, почему запрет коснулся только его одного.
Иммунодефицит
Нет правовых гарантий, что "Предприятие по управлению собственностью за рубежом" не окажется средством для перекачки государственных денег и распродажи недвижимости. На имущество, закрепленное за коммерческой организацией, иммунитет госсобственности не распространяется, а значит, отвечать по своим долгам предприятие будет в полном объеме.
Главный вопрос, однако, в другом: можно ли обратить взыскание на имущество предприятия по долгам государства? В ГК РФ записано, что унитарное предприятие не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества. Недвижимость, однако, находится на территории иностранных государств и по общему правилу подчиняется закону местонахождения вещи (lex rei sitae).
Наша доктрина еще с советских времен исходит из принципа абсолютного иммунитета государства и его собственности. Считалось, что государственной собственности иммунитет присущ даже тогда, когда она закреплена за юридическим лицом, но на нее пытаются наложить арест по долгам государства. За рубежом между тем еще в 60-70-х годах утвердилась теория функционального иммунитета государства: публичная (властная, управленческая) и коммерческая деятельность государства разграничиваются, и в отношении коммерческой деятельности иммунитет не предоставляется. Соответствующее законодательство действует в странах Западной Европы, США, Канаде, Австралии. У нас ГК, принятый в 1994 году, предусмотрел принятие специального закона об иммунитете государства и его собственности, однако воз и ныне там.
Сейчас российскую собственность спасает от взысканий большей частью дипломатический иммунитет: находящееся в ведении МИДа имущество неприкосновенно и вдобавок свободно от налогов. Перейди это имущество к некоему предприятию, оно окажется доступно для взыскателей. То, что главной для иностранных взыскателей является именно проблема физического доступа к объектам собственности РФ, показало нашумевшее в прошлом году дело об аресте во Франции парусника "Седов".
Напомним, что парусник "Седов" — это собственность РФ, закрепленная за государственным образовательным учреждением. Статус ее аналогичен статусу недвижимости, передаваемой "Предприятию по управлению собственностью за рубежом". Разница в том, что российский парусник пришлось заманивать во Францию приглашением на праздник, возник политический скандал (культурные ценности, дети, туристы и т. д.), а имущество России за рубежом находится прямо под носом у кредиторов. Отметим, что, по мнению одного из ведущих российских юристов-международников, Noga имела достаточно правовых оснований для ареста "Седова". Помешала пресса.
Пока внутри России будут отстаивать доктрину абсолютного иммунитета госсобственности, какой-нибудь американский, к примеру, суд запросто вынесет решение об обращении на зарубежную российскую собственность взыскания по коммерческим обязательствам государства. И никакой госдепартамент не будет вторгаться в компетенцию суда. Получается, что собственность России за рубежом, передаваемая в хозяйственное ведение унитарному предприятию, попадает под двойной удар: она может стать платой за коммерческий риск или быть арестованной за долги государства. Вопрос, что произойдет раньше.
ОЛЬГА Ъ-ПЛЕШАНОВА