Реформа естественных монополий продолжается. В некоторых отраслях государству уже удалось полностью ликвидировать конкуренцию. Последние новости: власть окончательно закрепила монополию АО "Связьинвест" на отечественном рынке и существенно потеснила на рынке акций РАО "Газпром" иностранных инвесторов.
Предпродажная подготовка
В конце апреля вышел указ президента #427, предписывавший продать принадлежащие государству 49% акций крупнейшего телекоммуникационного холдинга России АО "Связьинвест". Следом за ним 23 мая появилось постановление правительства #618 "О реализации акций открытого акционерного общества 'Связьинвест'", конкретизирующее базовые условия сделки.
Власти решили сделать третью попытку продать акции "Связьинвеста". Предыдущие две окончились неудачей. В конце 1995 года 25% акций компании чуть было не купил итальянский финансовый холдинг STET, но в последний момент отказался. В 1996 году Госкомимущество планировало продать те же 25%, но так и не сделало этого (кстати, до сих пор не объяснив внятно почему). Вместо этого в конце года глава ГКИ Альфред Кох неожиданно предложил слить "Связьинвест" и "Ростелеком", чтобы в 1997 году продать акции новообразованной компании. Это теперь и пытаются сделать.
49% акций "Связьинвеста" будут приватизированы в два приема. На первом этапе 25% и одну акцию (блокирующий пакет) выставят на конкурс, в котором смогут принять участие все желающие. Стартовая цена — $1,18 млрд. Остальные 24% продадут через коммерческий конкурс только российским юридическим лицам. До полного выполнения инвестиционных условий победителям конкурса будет запрещено продавать купленные акции, использовать их в качестве залога, передавать в управление, а также иным способом отчуждать или обременять их.
С 1995 года власти впервые взялись за это дело столь решительно. Президент и премьер вряд ли одобрили бы сделку, которая столько раз срывалась, не будь у них на этот раз уверенности в успехе. Что же придало им такую уверенность? В первую очередь то, что привлекательность компании сильно выросла благодаря интенсивной предпродажной подготовке.
Во-первых, в последнее время "Связьинвест" установил контроль над региональными компаниями связи, назначив в их руководящие органы своих людей.
Во-вторых, в начале года вышло постановление правительства, а во исполнение его — приказ Минсвязи, согласно которым закупки оборудования для российских телекоммуникационных компаний должны осуществляться в централизованном порядке "Связьинвестом". Как это отразилось на положении компании, вполне очевидно: к ней выстроились очереди производителей телекоммуникационного оборудования, среди которых ведущие мировые фирмы.
И, наконец, в-третьих, содержание последних указа и постановления не исчерпывается решением о продаже акций "Связьинвеста". Эти документы — как ни странно это прозвучит сегодня, когда власти столько говорят о реформе естественных монополий, — окончательно закрепили монополию "Связьинвеста" на отечественном рынке.
Старый товар по новой цене
Президент и правительство поручили Российскому фонду федерального имущества внести в уставный капитал "Связьинвеста" федеральные пакеты акций акционерных обществ "Ростелеком", "Центральный телеграф", "Екатеринбургская городская телефонная сеть" и "Гипросвязь".
Таким образом, если раньше монополия "Связьинвеста" не была полной — он контролировал не всю местную связь и вовсе не контролировал дальнюю, а также закупку оборудования, — то теперь она окончательно установилась. Иными словами, реформа "Связьинвеста" оказалась еще большей пародией на демонополизацию, чем даже реформа "Газпрома". Власти пошли на меры, прямо противоречащие их же политике, уничтожив в отрасли связи даже те элементы конкуренции, которые там уже были.
Объяснить такую непоследовательность можно двумя причинами. Первая, конечно, фискальная: бюджет ждет не дождется денег от продажи "Связьинвеста" вот уже третий год. Вторая причина прямо связана с расстановкой сил в правительстве. Крестный отец отрасли — Владимир Булгак — ныне как никогда в фаворе: он не только пережил реорганизацию правительства, но единственный из прежнего кабинета удостоился похвалы президента России и перебрался из кресла министра связи в более высокое, вице-премьерское. К тому же стремление Булгака создать супермонополию в отрасли совпало с интересами Госкомимущества. Вряд ли Альфреду Коху улыбается провалить крупнейшую приватизационную сделку в третий раз. Следовательно, надо упаковать продаваемый товар по высшей категории.
Остается только один непонятный момент. Казалось бы, после столь мощной предпродажной подготовки, власти имеют все основания запросить за "Связьинвест" больше, чем раньше. Но почему-то произошло наоборот. В 1995 году 25% "Связьинвеста" предлагали итальянцам за $1,4 млрд. Тогда он был просто крупной компанией. Теперь же 25% акций — фактически четверть отрасли — готовы уступить всего за $1,18 млрд. Объяснить это можно только одним: государству не просто нужны деньги. Они нужны ему срочно.
Спецхран для "Газпрома"
28 мая президент России подписал указ #529 "О порядке обращения акций Российского акционерного общества 'Газпром' на период закрепления в федеральной собственности акций Российского акционерного общества 'Газпром'", существенно ограничивающий права иностранцев на этом рынке.
Как следует из преамбулы документа, он разработан "в целях обеспечения экономической безопасности Российской Федерации с учетом определяющего значения для экономики страны Российского акционерного общества 'Газпром', создания условий для поэтапной либерализации обращения акций" РАО.
С этой целью на период приватизации "Газпрома" вводится ограничение совокупной доли иностранных участников в размере 9%. В том случае, если российский участник в результате каких-либо изменений — например, покупки контрольного пакета его акций зарубежной компанией — становится иностранным, ему предписывается в трехмесячный срок продать имеющиеся у него "лишние" акции РАО. Покупателя долго искать не придется: тем же указом за "Газпромом" до 1 января 1999 года закреплено право преимущественного приобретения своих акций.
Вводится и еще одно ограничение: иностранные участники смогут теперь купить акции РАО только по специальному разрешению ФКЦБ. Кроме того, комиссия будет контролировать вывоз акций "Газпрома" из России, их передачу в траст, а также использование в качестве актива для выпуска других бумаг. Для этого ей поручается в месячный срок образовать специальный фонд хранения и обработки информации, в который депозитарии обязаны будут сообщать о сделках с акциями "Газпрома" в день их совершения.
В документе отдельно прописывается понятие "иностранный участник". К ним относятся "иностранные граждане и лица без гражданства, иностранные государства, субъекты иностранных федеративных государств, административно-территориальные и муниципальные образования иностранных государств, юридические лица, созданные в соответствии с законодательством иностранного государства, международные межправительственные, общественные и иные организации, а также филиалы и представительства указанных лиц и организаций", то есть чистые нерезиденты. Но не только они: иностранцы-резиденты тоже входят в эту категорию. Это "коммерческие организации, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации, 50 и более процентов уставного (складочного) капитала (имущества) которых принадлежит иностранным участникам-нерезидентам; общественные объединения и некоммерческие организации, в органах управления или органах контроля которых более одной трети членов составляют иностранные участники-нерезиденты; а также созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации открытые и интервальные паевые инвестиционные фонды, закрытые срочные паевые инвестиционные фонды, специализированные инвестиционные фонды приватизации и негосударственные пенсионные фонды, 50 и более процентов уставного (складочного) капитала (имущества) управляющих компаний которых принадлежит иностранным участникам-нерезидентам", а также "коммерческие организации, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации, 50 и более процентов уставного (складочного) капитала (имущества) которых принадлежит иностранным участникам-резидентам, а также филиалы и представительства иностранных участников-резидентов".
Иными словами, на рынок акций РАО "Газпром" ограничивают допуск иностранного капитала в любых формах — будь то чисто иностранные компании или российские фирмы, за которыми реально стоят иностранцы.
Задушенный рынок
По некоторым сведениям, сначала иностранцев хотели вовсе выгнать с рынка газпромовских акций. Им собирались предложить продать имеющиеся у них пакеты в течение трех месяцев, а покупать новые — запретить. Однако в ходе подготовки указа позиция государства смягчилась и 9% иностранцам все-таки выделили. Их самих эта уступка несильно порадовала.
По мнению Андрея Гальперина, старшего трейдера компании "Кредитаншатальт-Грант", последствия указа могут быть весьма плачевными, причем в первую очередь для самого рынка газпромовских акций. С него просто уйдут иностранные деньги. В результате рынок, по его мнению, "если и не умрет, то наверняка зачахнет. Ведь всем известно, что рынок акций РАО делался в основном иностранцами".
Реакция рынка на президентский указ не заставила себя ждать. Уже в среду, в день подписания указа, акции "Газпрома" начали активно выставлять на продажу, и к середине торгового дня они подешевели в Российской торговой системе на 3,7%. В четверг снижение котировок составило 9%.
Так зачем же "Газпром" добивался выхода этого указа? Чтобы его акции подешевели? Конечно, нет.
Дело в том, что рынков акций РАО, по сути, два — российский и нероссийский. Перемещать "дешевые" российские акции на "дорогой" международный рынок — дело очень прибыльное. И составить в нем конкуренцию "Газпрому" действующим в России компаниям с иностранным участием теперь будет очень трудно. И то верно: монополия, она на то и монополия, чтобы никакой конкуренции не допускать.
Предел внутреннего долга
В ближайшее время Госдума должна рассмотреть внесенный правительством 11 мая законопроект "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг". Ъ уже писал о непростой судьбе этого проекта (#3, с. 53). Итоговый документ стал результатом компромисса между Минфином, Центробанком, Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг и Государственной думой.
Регионы так же, как и федеральные органы власти, давно практикуют выпуск ценных бумаг. Однако в местных бюджетах в отличие от федерального зачастую не устанавливается ни сумма, на которую можно выпустить обязательства в текущем году, ни лимит средств на их обслуживание. Как следствие, типичной стала эмиссия ничем не обеспеченных ценных бумаг.
Теперь этот рынок будет регулироваться федеральным законодательством. Новый законопроект устанавливает, что все параметры эмиссии должны обязательно утверждаться в бюджетах соответствующих уровней. При этом субъекты федерации и муниципальные образования не имеют права занимать суммы, превышающие 30% их собственных бюджетных доходов, а на обслуживание долга направлять более 15% этих доходов.
(Интересно, что, не дожидаясь принятия закона, Минфин уже начал вводить эти нормативы. В решении последней расширенной коллегии, прошедшей 27 мая, департаменту ценных бумаг министерства поручено "подготовить рекомендации регионам по ограничению объемов заимствований для финансирования их бюджетных дефицитов на уровне 30% доходов и ограничения предельного объема расходов на обслуживание своего госдолга на уровне 15% доходов".)
Оговаривает законопроект и порядок предоставления госгарантий по обязательствам третьих лиц — эмитентов ценных бумаг. Сумма обязательств в этом случае "включается в предельные значения внутреннего долга" Российской Федерации, субъекта федерации или муниципального образования. Иначе говоря, она опять же должна быть предусмотрена в бюджете.
Выпускать ценные бумаги регионы смогут теперь только с одной целью — для покрытия бюджетного дефицита (ни жилищных, ни отраслевых займов проект не предусматривает).
Вид обязательств предусмотрен тоже только один — эмиссионная ценная бумага. Определение последней дается в статье 2 закона "О рынке ценных бумаг":
"Эмиссионная ценная бумага — любая ценная бумага, в том числе бездокументарная, которая характеризуется одновременно следующими признаками:
— закрепляет совокупность имущественных и неимущественных прав, подлежащих удостоверению, уступке и безусловному осуществлению с соблюдением установленных настоящим Федеральным законом формы и порядка;
— размещается выпусками;
— имеет равные объем и сроки осуществления прав внутри одного выпуска вне зависимости от времени приобретения ценной бумаги".
Порядок выпуска государственных ценных бумаг подробно регламентирован. Предусмотрено, в частности, что исполнительные власти всех уровней должны утверждать генеральные условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг. В них указывается вид ценной бумаги, форма ее выпуска и сроки. Кроме того, эмитент обязан утвердить условия эмиссии в виде нормативного правового акта (со ссылкой на генеральные условия). Информация о выпуске ценных бумаг вносится в государственную или муниципальную долговую книгу в течение трех дней с момента возникновения обязательств.
Ценные бумаги, предназначенные для обращения на внутреннем рынке, номинируются только в рублях. Правда, оговорено, что "иностранная валюта, условные денежные единицы, а также драгоценные металлы могут быть указаны в условиях эмиссии, а также в реквизитах сертификатов в качестве соответствующей оговорки, на основании которой определяется величина платежа по данным государственным и муниципальным ценным бумагам".
Ценные бумаги, составляющие внешний долг, должны быть выражены в иностранной валюте. Спорный вопрос о праве субъектов федерации на внешние займы решен следующим образом: "...Право субъекта Российской Федерации на эмиссию ценных бумаг, приводящую к образованию его внешнего долга, может быть предусмотрено только в том случае, если в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год не предусмотрено предоставление средств из федерального бюджета на безвозмездной и безвозвратной основе в бюджет субъекта Российской Федерации".
Отдельная глава проекта регламентирует обслуживание и погашение обязательств. Его порядок, согласно проекту, может быть установлен федеральными законами, законами субъектов федерации или муниципальными нормативными актами. Для обслуживания долга используются средства соответствующих бюджетов, в том числе "поступления для покрытия кассовых разрывов". Эмитент вправе застраховать ответственность за исполнение своих обязательств. Кроме того, он может гарантировать свои ценные бумаги имуществом, включив его перечень в решение об эмиссии.
Вкладчикам ответят за все
Правительство внесло в Государственную думу проект федерального закона "О защите прав граждан на рынке ценных бумаг", разработанный Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг (ФКЦБ).
Действие документа распространяется на корпоративные ценные бумаги (кроме неэмиссионных, например чеков и векселей). По замыслу авторов проекта, он должен обеспечить информационную прозрачность рынка, а следовательно, надежно защитить права индивидуальных инвесторов. Достигнуть этого предполагается главным образом за счет ужесточения правил игры для эмитентов и профессиональных участников рынка.
Отныне, кроме предъявления лицензии и свидетельства о регистрации, они должны будут предоставить индивидуальному инвестору еще и информацию о "рисках, связанных с приобретением ценной бумаги". Если это не будет сделано, инвестор имеет право обжаловать действия продавца в суде и получить возмещение ущерба.
Документ предусматривает еще одно информационное ограничение: профессиональным участникам рынка и эмитентам запрещается "устанавливать обязательства с неопределенными или противоречивыми условиями". Если между покупателем и продавцом возникает спор, все сомнения, согласно проекту, должны однозначно толковаться в пользу индивидуального инвестора.
За распространение на рынке ценных бумаг рекламы ничтожных ценных бумаг предусмотрена уголовная и административная ответственность. Ничтожными считаются бумаги, которые не прошли государственную регистрацию, либо не являются ценными в соответствии с российским законодательством, или такие, публичное размещение которых запрещено. Если бумага оказалась ничтожной, инвестор имеет право требовать от продавца не только возврата денег, но и уплаты процентов за пользование чужими средствами, а кроме того — возмещения убытков.
Но и это еще не все. Ущерб, причиненный имуществу инвестора неправомерными действиями участника рынка, подлежит возмещению, даже если они не состоят в договорных отношениях. Это положение призвано защитить тех, кто пострадал от различных спекулятивных сделок, совершенных через посредников. В некоторых же случаях инвестор может претендовать на компенсацию только на том основании, что рыночная стоимость бумаги снизилась.
Возмещать потери инвесторов предполагается из нескольких источников. Во-первых, естественно, за счет имущества эмитента. Во-вторых — из специально созданных фондов саморегулируемых организаций. Напомним, что по закону "О рынке ценных бумаг" саморегулируемой считается организация, представляющая собой "добровольное объединение профессиональных участников рынка в целях обеспечения более благоприятных условий для своей деятельности". Такие организации для возмещения убытков инвесторам могут создавать гарантийные, компенсационные и иные специальные фонды. Они формируются членами организации за счет ежемесячных отчислений определенного процента с каждой совершенной сделки или от валового дохода за месяц, а также путем фиксированных ежемесячных или ежеквартальных выплат. Минимальный капитал компенсационного фонда — 1000 минимальных зарплат.
Наконец, в-третьих, ущерб покупателю может возместить Федеральный общественно-государственный фонд по защите прав вкладчиков и акционеров. Этот фонд был создан президентским указом от 21 марта 1996 года, и сейчас в него поступает 2% доходов федерального бюджета от приватизации. Фонд станет законным представителем индивидуальных инвесторов, которые обращаются со взысканием на арестованное имущество эмитента, и будет осуществлять "его хранение, управление, проведение независимой оценки и реализацию на торгах".
Штрафной минимум эмитента
Следить за тем, чтобы все новые правила строго соблюдались, предстоит ФКЦБ, для чего она, согласно проекту, наделяется целым рядом новых полномочий.
Самое главное из них — право налагать на коммерческие и некоммерческие организации штрафы и административные взыскания. Например, несвоевременное предоставление комиссии затребованных ею документов и информации может обойтись нарушителю до 100 минимальных зарплат за каждый день просрочки. Такую же сумму придется заплатить в случае, если эмитенты или профессиональные участники рынка попробуют помешать уполномоченным ФКЦБ аудиторам проводить проверку. За предоставление документов, содержащих недостоверную или неполную информацию, комиссия взыщет до 50 минимумов, а в случае неисполнения ее предписаний — еще до 200. Если же какие-либо указания ФКЦБ не будут исполнены, придется выложить уже до 1500 минимумов. А за нарушение прав инвестора — до 10 000 минимумов. Штрафы перечисляются в федеральный бюджет и должны быть уплачены в десятидневный срок — в противном случае ФКЦБ взыщет их через суд.
Согласно документу, предписания ФКЦБ "обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации всеми государственными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями и их должностными лицами, а также гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями". Правда, чтобы это так стало на самом деле, одного закона "О защите прав граждан..." будет маловато. Придется внести поправки еще как минимум в Уголовный и Гражданский кодексы.
И это не единственное, что кажется сомнительным экспертам Государственной думы. Многие из них считают, что законопроект в целом не соответствует им же объявленной цели — защита инвестора от мошенничества. Своим мнением о документе с Ъ поделился Владимир Тарачев, председатель думского подкомитета по фондовому рынку:
— Законопроект не предусматривает никаких реальных механизмов защиты прав индивидуальных инвесторов. Появление этого документа обусловлено стремлением чиновников ФКЦБ расширить свои полномочия. Кто из 1300 чиновников ФКЦБ несет ответственность за то, что эти права не останутся чисто декларативными? Ведь главный принцип законопроекта уже закреплен действующим законодательством — это право на защиту в судебном и административном порядке. И получается, что чиновники по-прежнему здесь ни при чем — идите в суд и не мешайте работать.
Между тем наша судебная система сегодня не способна своевременно рассматривать все множество дел пострадавших инвесторов. Не гарантирует им возврат денег и законопроект, так как в нем не предусмотрены механизмы контроля за Федеральным общественно-государственным фондом по защите прав вкладчиков и акционеров. Достаточно посмотреть, как расходовались средства этого фонда в прошлом году: им было получено $31 млн (за счет кредитов Всемирного банка), а пострадавшие вкладчики получили меньше $2 млн. Следовательно, в законопроекте просто необходимо предусмотреть для контроля за деятельностью фонда полномочия контрольно-ревизионного управления Минфина и Счетной палаты.
С учетом всего этого мной и группой депутатов из разных фракций уже разработан альтернативный проект. Надеюсь, что Дума успеет рассмотреть оба законопроекта в первом чтении еще до летних парламентских каникул.
ВЛАДИМИР СТУПИН