Правительство намерено урезать социальные льготы для некоторых групп российских граждан и ввести налоговые — для иностранцев, работающих по соглашениям о разделе продукции. Первый вопрос в ближайшее время предстоит решить Госдуме. Второй правительство, похоже, уже решило без нее.
Слово Немцова — закон
Неделю назад первый вице-премьер Борис Немцов потряс нефтяную общественность известием о том, что еще 21 мая Виктор Черномырдин подписал распоряжение правительства #708, в соответствии с которым компаниям, работающим по соглашениям о разделе продукции (СРП), предоставляется ряд налоговых льгот. "Этот документ потребовал от меня гораздо больших усилий и времени, чем указ о декларировании доходов чиновников", — пожаловался Борис Немцов.
Непонятно, однако, как такой документ вообще мог появиться на свет. Дело в том, что правительство фактически вторглось в сферу ответственности законодательной власти. Своим распоряжением премьер предложил Таможенному комитету и Госналогслужбе России обеспечить в отношении инвесторов, операторов и юридических лиц, работающих по СРП, исполнение статьи 13 закона "О соглашениях о разделе продукции". Для этого ГТК и ГНС приказано внести вытекающие из этой статьи поправки в свои нормативные акты.
Но с точки зрения буквы закона ведомства могут сделать это только в том случае, если соответствующие изменения налогового законодательства одобрит Государственная дума. Именно поэтому, вероятно, правительство оставило себе путь к отступлению, не указав сроки исполнения распоряжения. Если недовольство депутатов окажется слишком сильным, оно сможет сделать вид, что ничего не случилось, так как налоговые акты действуют без изменения.
С какой же стати Борис Немцов пустился во все тяжкие, пойдя на нарушение законодательной практики? Как известно, закон "О соглашениях о разделе продукции" вступил в силу почти полтора года назад — 30 декабря 1995 года. Однако до сих пор он практически не применяется, так как Дума никак не может принять закон о перечнях соответствующих месторождений.
По закону о СРП разрабатываются только два сахалинских проекта. Но и там он действует в усеченном виде, потому что Госдума отказывается узаконить упомянутые налоговые льготы. Между тем среди сахалинских инвесторов есть и японские компании, и вот свой первый официальный визит в Токио сопредседатель российско-японской межправительственной научно-технической и экономической комиссии Борис Немцов решил начать с широкого жеста.
Думская угроза
Статья 13 закона о СРП, о которой идет речь в распоряжении, устанавливает принципиально иной по сравнению с действующим механизм взимания налогов — на договорной основе и в натуральной форме путем раздела продукции между инвестором и государством (денежные налоги заменяются разделом продукции).
Согласно пункту 1 этой статьи, "...инвестор в течение срока действия соглашения... освобождается от взимания налогов, сборов, акцизов и иных обязательных платежей (за исключением налога на прибыль и платежей за пользование недрами...), предусмотренных законодательством Российской Федерации".
Налог на прибыль и платежи за пользование недрами, таким образом, остаются. Но не обязательно в денежной форме. Добытое минеральное сырье делится на две части — компенсационную и прибыльную. Последняя, в свою очередь, делится между государством и инвестором. Согласно закону, объектом обложения налогом на прибыль "является определяемая в соответствии с условиями соглашения стоимость части прибыльной продукции, принадлежащей инвестору по условиям соглашения. При этом такая стоимость уменьшается на сумму платежей инвестора за пользование заемными средствами, разовых платежей инвестора при пользовании недрами, а также на сумму других не возмещаемых инвестору в соответствии с условиями соглашения затрат, состав и порядок учета которых при определении объекта обложения налогом на прибыль устанавливаются соглашением в соответствии с законодательством" России.
Кроме того, статья 13 освобождает инвесторов и операторов проекта от уплаты таможенных пошлин и акцизов при импорте оборудования и экспорте сырья, а также разрешает при начислении НДС вычет его сумм, уже уплаченных казне при приобретении оборудования и материально-технических ценностей.
Временные потери государства от всех этих льгот компенсируются — ведь налоговая база за счет притока инвестиций должна вырасти.
Однако путь, избранный Борисом Немцовым, может привести к обратному результату: Госдума только усилит свое сопротивление. И тогда никакого ускоренного развертывания режима СРП не получится, а инвесторы натолкнутся на новые законодательные препоны.
Асоциальный проект
Российское правительство решило сократить социальные льготы и изменить размеры страховых отчислений в Пенсионный фонд и Фонд социального страхования. В других странах декларация подобных намерений вызвала бы взрыв общественного негодования и поставила бы под вопрос судьбу самого правительства — достаточно вспомнить недавние события во Франции. Но у российского кабинета есть один неотразимый аргумент. Предлагаемые меры должны дать федеральному бюджету порядка 30 трлн рублей, которые необходимы как раз для того, чтобы погасить задолженность по зарплатам, пенсиям и другим социальным выплатам.
И правительство решилось. Оно направило в Госдуму пакет документов, который сейчас обсуждает комитет по труду и социальной политике. Один из них — законопроект "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, связанных с вопросами упорядочения предоставления отдельных социальных выплат и льгот".
В пояснительной записке правительство сообщает, что общая стоимость действующих социальных льгот оценивается в 350 трлн рублей (эта сумма эквивалентна 70% расходов федерального бюджета). Правительство считает, что это неоправданно много, и предлагает льготы урезать. Кого же это может коснуться?
Во-первых, военнослужащих; милиционеров, находящихся в непосредственном подчинении МВД; судей, а также сотрудников ФСБ, налоговой полиции и таможенных органов (войска МВД в этот список почему-то не попали). Законопроект устанавливает, что их расходы на оплату жилья, проезд на всех видах общественного транспорта и т. д. "возмещаются за счет средств федерального бюджета в порядке и на условиях, определяемых правительством". Это значит, что действовать будут только те льготы, которые правительство утвердит специальным постановлением. Понятно, что при подготовке такого постановления список как самих льгот, так и льготников может быть сокращен. И уж во всяком случае правительство получает мощный рычаг воздействия на силовиков.
Во-вторых, ветеранов. Льготы по оплате жилья смогут получать только они сами, но не члены их семей. Правда, здесь, по словам председателя думского комитета по социальной политике Сергея Калашникова, субъекты федерации опередили федеральные власти: во многих регионах эта поправка уже предусмотрена местным законодательством.
В-третьих, детей. Государство собирается урезать им пособия. Порядок предлагается такой: платить пособия на детей до трех лет всем, а дальше — только "по решению субъектов Российской Федерации с учетом состава и размера доходов семьи". По сведениям Калашникова, задолженность по этим пособиям на 25 мая составила 9,8 трлн.рублей ("более 8 трлн рублей", указывает правительство).
В целом думский социальный комитет эту поправку тоже поддерживает. Калашников заметил, что "давно пора уже прекратить платить какие-то 50 тыс. рублей детям богатых, без которых те вполне могут обойтись". Но "механизм реализации" этой идеи Калашников считает "абсурдным": "Неверно перекладывать решение этого вопроса на местные власти — ведь регионы получают деньги на выплату этих пособий из федерального бюджета и, естественно, заинтересованы в получении максимальной суммы". Кроме того, по свидетельству экспертов комитета, сумма в 25 трлн рублей (именно столько правительство собирается сэкономить на пособиях) не подкреплена никакими расчетами.
Страховочные поправки
Правительство собирается не только сократить расходы. Оно намерено также поднять доходы от социальных страховых отчислений, что должно быть достигнуто за счет принятия сразу нескольких законопроектов: "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 1997 год", "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 1997 год" и "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон 'О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Государственный фонд занятости Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год".
Правительство предлагает увеличить размер отчислений в Пенсионный фонд для работодателей с 28% до 29% (к категории работодателей в данном случае относятся и индивидуальные предприниматели, и детективы, и нотариусы, и адвокаты). В то же время для "предприятий и организаций, обеспечивающих своевременно и в полном размере перечисление страховых взносов в бюджет Пенсионного фонда и не имеющих просроченной задолженности", взносы будут снижены до 26%. Авторы законопроекта рассчитывают, что наличие льготы для исправных плательщиков поможет Пенсионному фонду со временем избавиться от недоимок.
Изменения коснутся не только работодателей. Правительство предлагает увеличить тариф отчислений в Пенсионный фонд и для работников — с 1% до 2%. Как отмечается в пояснительной записке, существенно на их доходы эта норма повлиять не может — ведь для многих предприятий тариф снизится, следовательно, они смогут увеличить зарплаты.
Предполагается, что за счет всех этих мероприятий доходы Пенсионного фонда вырастут на 4,5 трлн. рублей.
Что касается Фонда социального страхования, то здесь правительство пошло другим путем. Тариф для организаций и предприятий снижается на 1% — с 5,4% до 4,4%, но расходы самого фонда уменьшаются. В частности, расходы на санаторно-курортное обслуживание работников и членов их семей — с 5,7 до 1,9 трлн рублей (бесплатные путевки смогут получить теперь только тяжелобольные), а на оздоровительный детский отдых — с 1,8 до 1 трлн рублей. Кроме того, правительство намерено освободить фонд от выплат нестрахового характера — например, 296,5 млрд рублей на содержание рострудинспекции будут выплачены из федерального бюджета.
Комитет по социальной политике собирается рекомендовать Думе принять правительственные законопроекты в первом чтении. Однако это ни о чем не говорит: депутаты, как известно, имеют свой взгляд на социальную политику. В большинстве случаев отличный от взгляда правительства.
НПФ государственного значения
В прошлую среду Госдума приняла во втором чтении законопроект "О негосударственных пенсионных фондах" (НПФ). За четыре года, в течение которых этот документ разрабатывался, система негосударственного пенсионного обеспечения обрела признание. С ней смирились даже коммунисты, которые еще совсем недавно ставили НПФ на одну доску с финансовыми пирамидами вроде МММ или "Тибета". Пониманию того, что негосударственная пенсионная система необходима, во многом способствовал бюджетный кризис и связанные с ним хронические невыплаты госпенсий.
Несмотря на отсутствие закона, НПФ функционируют в России уже более четырех лет (на основании президентского указа). По данным на начало 1997 года, НПФ инвестировали в экономику 2,08 трлн рублей; общая сумма пенсионных выплат составила 145,5 млрд рублей, а количество граждан, получающих дополнительную пенсию, превысило 156 тыс. человек. Всего получили лицензию 275 НПФ; им удалось привлечь около 3,5 трлн рублей.
Принятый документ стал результатом компромисса — изначально в Думе разрабатывалось несколько проектов на эту тему. К соглашению сторонникам различных концепций НПФ удалось прийти лишь в конце прошлого года, когда законопроект был наконец принят в первом чтении (см. Ъ #39 за 1996 год, с. 55). Почему судьба этого документа оказалась столь драматичной, понятно. Главная характеристика системы НПФ — ее надежность. Иными словами, пенсионеры должны быть уверены, что их взносы не будут похоронены под обломками очередной финансовой пирамиды, а сами пенсионные фонды застрахованы от колебаний политической и экономической конъюнктуры. Поэтому для НПФ требуются жесткие ограничения на размещение средств. Естественно, в ходе разработки проекта сами фонды пытались добиться для себя большей свободы, в то время как законодатели стремились эту свободу как можно сильнее ограничить.
Как ни странно, в результате в законопроекте ничего не говорится ни о пенсионных схемах (они определены как "совокупность условий, определяющих порядок формирования пенсионных накоплений и выплат негосударственных пенсий"), ни о принципах размещения пенсионных резервов ("совокупность средств, находящихся в собственности фонда и предназначенных для обеспечения выплат негосударственных пенсий"). Этим депутаты предложили заняться правительству: согласно статье 11, "требования к пенсионным схемам, применяемым для негосударственного пенсионного обеспечения населения, в соответствии с настоящим федеральным законом определяются правительством". А согласно статье 24, "размещение пенсионных резервов осуществляется на принципах надежности, сохранности, ликвидности, доходности и диверсификации в соответствии с правилами размещения пенсионных резервов фондов, утверждаемыми правительством". Таким образом, о самом интересном — финансовых операциях, которые смогут осуществлять пенсионные фонды, — по-прежнему сказать ничего нельзя.
Силы и средства пенсионного производства
НПФ определены в законопроекте как "особая организационно-правовая форма некоммерческой организации социального обеспечения, исключительным видом деятельности которой является негосударственное пенсионное обеспечение участников фонда на основании договоров о негосударственном пенсионном обеспечении населения с вкладчиками фонда в пользу участников фонда". (Вкладчик — юридическое или физическое лицо, которое перечисляет пенсионные взносы в пользу назначенного им участника. Участник — тот, кто получает пенсию.)
При создании фонд должен пройти государственную регистрацию и получить лицензию. Его учредителями могут быть как юридические, так и физические лица. Деятельность НПФ регламентирует глава 3, согласно которой фонд "в соответствии с уставом" выполняет, в частности, следующие функции: разрабатывает условия негосударственного пенсионного обеспечения, заключает пенсионные договоры, аккумулирует пенсионные взносы, ведет пенсионные счета, заключает договоры с управляющим, формирует и размещает самостоятельно или через управляющего собственные средства, включая пенсионные резервы, ведет бухгалтерский учет, производит выплаты негосударственных пенсий.
Кроме устава, НПФ, как уже говорилось, руководствуется утвержденными правительством документами. Они должны, в частности, содержать: перечень видов пенсионных схем и их описание, положение об ответственности перед вкладчиками, положение о порядке и условиях внесения пенсионных взносов, положение о порядке ведения пенсионных счетов, перечень оснований на право получения пенсии, положение о порядке и условиях выплаты пенсий, положение о порядке изменения пенсионного договора, положение о порядке формирования пенсионных резервов.
С участником фонда заключается пенсионный договор, где указываются "условия приобретения участником права на получение негосударственной пенсии". По законопроекту пенсионными основаниями могут являться достижение участником пенсионного возраста, смерть (тогда пенсию получают члены семьи), инвалидность, выслуга лет. Сделав этот список закрытым, авторы проекта надеются тем самым перекрыть все лазейки для использования средств фонда не по назначению.
Имуществу фонда посвящена глава 4. "Собственное имущество фонда подразделяется на имущество, предназначенное для обеспечения уставной деятельности, и пенсионные резервы". Фонд может иметь в собственности земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, денежные средства в рублях и иностранной валюте, ценные бумаги и иное имущество. Оно образуется за счет совокупного вклада учредителей, целевых взносов вкладчиков, части дохода фонда от размещения пенсионных резервов, идущих на покрытие издержек фонда, дохода фонда от использования данного имущества, благотворительных взносов и "других законных поступлений". Пенсионные резервы формируются для "обеспечения платежеспособности по обязательствам перед участниками" за счет пенсионных взносов и дохода от их размещения.
При обсуждении законопроекта в Думе именно вопрос о собственности фонда на пенсионные резервы вызвал бурную дискуссию, которая чуть не сорвала принятие законопроекта.
Член бюджетного комитета Геннадий Кулик неожиданно обратил внимание депутатов на тот факт, что в предложенном варианте граждане, вкладывающие деньги в НПФ, перестают быть собственниками своих денег. Вместо них им становится НПФ. В принятом в первом чтении проекте был предусмотрен еще один вариант: граждане передают средства НПФ в управление.
Однако представлявший законопроект член комитета по труду и социальной политике Анатолий Голов пояснил, что от этого варианта пришлось отказаться. Такая схема обычно используется по отношению к банкам. Если же ее применить в НПФ, то в случае банкротства пенсионеры своих денег не увидят: средства в первую очередь пойдут на погашение долгов предприятия. Специфика НПФ допускает лишь один вариант: фонд оказывает услугу в виде выплаты дополнительной пенсии. За это граждане и передают ему средства в собственность. После некоторого колебания Дума приняла эти разъяснения.
Глава 5 посвящена гарантиям надежности НПФ. Основные из них таковы: лицензирование деятельности фонда; внесение весьма высокого первоначального взноса учредителями — не менее 15 000 минимальных зарплат, что сегодня составляет около 1,25 млрд рублей, или $216 820; обязательное создание страховых резервов (их размер, согласно главе 10, устанавливается специально создаваемой для госконтроля за деятельностью НПФ инспекцией), а кроме того, ежегодный аудит и актуарное оценивание деятельности фонда (расчет соотношения принятых на себя фондом обязательств по выплате пенсий и текущего финансового состояния).
Порядок размещения пенсионных резервов устанавливает правительство (см. выше). Тем не менее в главе 6 записано, что фонды могут передавать пенсионные резервы в управление по договорам доверительного управления и поручения. При этом указано, что деятельность по размещению резервов не относится к предпринимательской.
Весьма важна статья 26 о распределении дохода от размещения пенсионных резервов. Там записано, что расходы, связанные с обеспечением деятельности фонда, не должны превышать 10% стоимости его имущества.
Управляют НПФ, согласно главе 7, совет фонда и исполнительная дирекция, а контролирует его "в целях защиты интересов участников и вкладчиков" попечительский совет.
Обсуждение законопроекта в Думе показало, что главный вопрос — о собственности на средства вкладчиков — еще окончательно не решен. Дискуссия на эту тему может возобновиться при обсуждении документа в третьем чтении и при рассмотрении его в Совете федерации. Вероятно, ее исход и решит судьбу законопроекта.
ВЛАДИМИР СТУПИН