Закон о разделе продукции на втором году его существования получил мощную поддержку правительства. Теперь разделом займется лично Борис Немцов. Деньги он уступит бюджету, а политические дивиденды оставит себе.
8 сентября правительство объявило о создании комиссии по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов госвласти субъектов РФ по реализации соглашений о разделе продукции (СРП).
Комиссия наделяется широкими полномочиями — вплоть до "оперативного решения вопросов, связанных с... реализацией инвестиционных проектов на условиях раздела продукции". Это значит, что фактически появился новый специальный правительственный орган, возглавил который первый вице-премьер Борис Немцов. Похоже, на этот раз он действительно сделал стратегически правильный ход — как с экономической, так и с политической точек зрения.
Законопроект о СРП, авторами и основными сторонниками которого стали члены фракции "Яблоко", был принят в конце 1995 года. Он установил наиболее общие принципы деятельности в рамках соглашений о разделе продукции. И с тех пор не работал. Поскольку требовалось принять еще поправки к другим многочисленным законам и подзаконным актам и перечень конкретных участков недр, которые подлежат разработке на условиях СРП. Никто не торопился, и первый короткий перечень из 7 таких участков был узаконен только в июле нынешнего года.
Однако проволочку с внедрением СРП нельзя отнести только на счет законодателей. До сих пор не внесены все необходимые поправки в ведомственные акты и инструкции, вытекающие из уже действующего закона об СРП. Кроме того, правительство даже не успело к открытию сессии составить очередной перечень 9 участков недр, которые можно разрабатывать на условиях раздела продукции.
И вдруг такое внимание, да еще на столь высоком уровне. Конечно, российской экономике остро не хватает иностранных инвестиций. Из года в год правительство обещает, что вот-вот начнется инвестиционный бум и иностранный капитал хлынет в Россию. И ничего не происходит. А вот раздел продукции в добыче топливных ресурсов может дать по-настоящему крупные инвестиции, которые никаким другим способом России до сих пор получить не удавалось. Так, в рамках только двух вопреки всему начатых в России проектов СРП — "Сахалин-1" и "Сахалин-2" — участники обязуются вложить $25 млрд. Специалисты (среди них глава комитета по природным ресурсам Госдумы Алексей Михайлов, министр природных ресурсов Виктор Орлов) сходятся в том, что общая сумма инвестиций во все проекты СРП будет исчисляться сотнями миллиардов долларов. Однако все это было известно и понятно еще два года назад, а решаться проблемы начинают только сегодня.
Так что же, наконец-то руки дошли? Нет, просто деньги кончаются. Точнее, иссякают основные источники пополнения бюджета. Не этого года, но уже следующего, а тем более 1999 и 2000 годов. Ведь не секрет, что до сих пор от бюджетного краха спасала только распродажа госсобственности. А много ли ее осталось? Крупные, более или менее дорогие предприятия можно по пальцам пересчитать, и их уже готовят к приватизации. Этого хватит только на несколько месяцев, ну на год. А дальше что?
А дальше и понадобятся СРП, которые вполне способны удержать на плаву и федеральный и региональные бюджеты.
Во-первых, они дадут поступления в виде доли государства от этих проектов, включая налоги. Для многих регионов доходов от раздела продукции будет достаточно, чтобы целиком сформировать бюджет. Следовательно, эти регионы перестанут быть дотационными. Такова ситуация, к примеру, на Сахалине и в Ненецком округе. В результате федеральный бюджет получит двойной выигрыш: прямые поступления и экономия на дотациях.
Во-вторых, если пойдут инвестиции, станут появляться и новые рабочие места. Добавим к этому социально-экономический эффект от СРП. Скажем, одни только сахалинские проекты позволят решить известные энергетические проблемы всего Дальнего Востока. В целом эффект от СРП получится мультипликативный: на один доллар вложений Россия получит несколько долларов доходов.
Однако, чтобы добыть первое сырье и получить первые приличные деньги, нужно, как правило, сначала несколько лет подряд вкладывать в разработку месторождений огромные суммы. Отсюда следует, что внедрение СРП нужно форсировать уже сейчас — пока деньги есть.
Тем более что приличный доход государство может получить и не через какие-то там годы, а довольно скоро. Ведь дожидаться первой нефти вовсе не обязательно — свою долю в проекте правительство может просто продать. И более чем вероятно, что именно так и будет выглядеть следующий этап приватизации.
Но для приближения этого этапа Борису Немцову и его комиссии придется действительно потрудиться. И в весьма своеобразной ситуации: у закона нет влиятельных противников. Есть только сторонники, противоречивость интересов которых тормозит внедрение СРП. Существует, например, правило "двух ключей": все принципиальные решения о недрах субъекта федерации принимаются с согласия как федерации, так и субъекта. Если они не договорятся, что происходит сплошь и рядом, любой проект будет заморожен еще на стадии бизнес-плана.
Кроме того, Минфин и ГНС все никак не могут скорректировать свои инструкции по налогообложению участников СРП. А это удерживает иностранных участников любого достигнутого соглашения от полномасштабного инвестирования.
--------------------------------------------------------
По закону об СРП у участников соглашения есть только три вида обязательств перед государством: заранее оговоренная доля государства в продукции, плата ему за пользование недрами и налог на прибыль. Для простоты все они, в том числе и налог, выражаются в натуральном эквиваленте.
--------------------------------------------------------
Для первого вице-премьера крайне важно добиться успеха на новом поприще. Прежде всего это поможет ему избавиться от все более и более закрепляющегося за ним имиджа государственного деятеля, который все время хочет как лучше, но получается у него как всегда. Кроме того, возрастет влияние возглавляемого им Минтопэнерго и его собственный авторитет как министра и первого вице-премьера.
Полгода назад, когда Немцов пришел в правительство, его статус был обеспечен лишь благосклонностью президента. Даже мелкие клерки в правительстве говорили, что быстро обломают провинциала, пытающегося приспособить аппарат под свои привычки. При этом статус другого первого вице-премьера — Чубайса — был подкреплен его собственным авторитетом, связями в органах власти, традиционными сферами влияния (приватизация, международная сфера, угольная отрасль и т. д.), сформированной командой, а также креслом министра финансов.
И Немцов прекрасно понимает слабость своего положения — все последние месяцы он его старательно укреплял. Он создал свою команду в Москве, обозначил собственные сферы влияния (естественные монополии, ТЭК, социальная сфера). Но в этом наборе ему до сих пор не хватало пары важных вещей, которыми обладает министр финансов: авторитета в западных деловых кругах и возможности контролировать движение по-настоящему больших денег.
СРП — прекрасный шанс получить и то и другое. Понятно, что у человека, который фактически возглавит новый этап приватизации и будет определять, куда и на каких условиях допустить инвесторов, авторитета в глазах западных политиков и бизнесменов заметно прибавится. При этом от деятельности первого вице-премьера будут серьезно зависеть доходы бюджета.
И что особенно интересно: финансовые потоки, связанные с СРП, потекут вне сферы прямого контроля со стороны Минфина и ГНС. Поскольку их течение будет определяться не налоговым законодательством, а условиями конкретных соглашений о разделе продукции. Которые и будет устанавливать комиссия по СРП под председательством Бориса Немцова. Вероятному кандидату в президенты подобная самостоятельность в ближайшие год-два вряд ли помешает.
БОРИС МИХАЙЛОВ
ДО СИХ ПОР НЕМЦОВУ НЕ ХВАТАЛО ДВУХ ВЕЩЕЙ — АВТОРИТЕТА В ЗАПАДНЫХ ДЕЛОВЫХ КРУГАХ И КОНТРОЛЯ НАД СЕРЬЕЗНЫМИ ФИНАНСОВЫМИ ПОТОКАМИ