Москва ищет узду на региональные элиты. На минувшей неделе она попробовала в этом качестве местное самоуправление.
Кремль не вдруг озадачился вопросом, как подчинить себе глав регионов. Впервые эта проблема возникла четыре года назад, когда были избраны первые семь губернаторов. После этого главы администраций один за другим стали выбивать у Москвы разрешение на выборы. А окончательный обвал произошел осенью 1996 года, когда главы администраций были выбраны в 50 регионах.
Так Кремль потерял старые, административные рычаги воздействия на региональных лидеров. Надо было срочно искать новые. Работа шла сразу по трем направлениям — финансовому, правовому и политическому.
Нулевой вариант
Анатолий Чубайс, когда возглавил администрацию президента, попытался решить проблему тем путем, который был ему ближе всего, то есть используя финансовые методы. Региональным лидерам было предложено отчитаться за нецелевое использование средств, отпущенных из федерального бюджета, а также представить отчеты об источниках доходов региональных бюджетов. Чубайс требовал от губернаторов соблюдения федерального законодательства, угрожая в случае неповиновения блокировать трансферты.
В идеале сотрудники территориального управления администрации президента хотели добиться такой ситуации, когда при необходимости они могли бы быстро организовать финансовую блокаду того или иного субъекта федерации. Один из идеологов "новой" региональной политики объяснял тогда корреспонденту Ъ: "Если поставить непроницаемую плотину на пути финансового потока из Москвы в регион, то его глава долго не продержится — народ его 'вынесет'".
Слабость всей этой затеи состояла в том же, в чем была и ее сила — в субъективном факторе. Пока в кресле руководителя президентской администрации сидел "железный Толик", была возможность построить все правительственные структуры и Центральный банк и добиться от них беспрекословного выполнения замыслов Кремля. Когда в это кресло сел другой, идея захирела. Стало очевидно, что нужна система, которая бы минимально зависела от конкретных свойств той или иной личности.
Первая ласточка
В Кремле понимали, что нужен закон. Попытка президентских аналитиков найти в действующем законодательстве правовые основания для смещения (или хотя бы отстранения от должности) избранных губернаторов президентским указом успехом не увенчалась. Борис Ельцин, конечно же, мог (да и сейчас может) издать такой указ, но он был бы тут же с успехом опротестован в суде.
Однако, по сведениям Ъ, проект такого закона уже разработан — оппозиционной фракцией "Яблоко". Согласно подготовленному депутатами Сергеем Митрохиным и Сергеем Поповым законопроекту "Об обеспечении единства правовой системы в Российской Федерации", президент может сместить высшее должностное лицо субъекта федерации и назначить "временного администратора". Поводом для такого решения является "неисполнение конституционных полномочий", а именно несоответствие действующих местных нормативных актов федеральному законодательству.
Но даже по самым оптимистичным прогнозам раньше следующей весны закон в силу не вступит. Однако и он всех проблем не решает. Во-первых, слишком сложна процедура: федеральные власти сперва должны будут сначала доказать несоответствие регионального законодательства федеральному в судебном порядке. А быстро такие дела не делаются — если вообще делаются.
Во-вторых, нет гарантий того, что смещенный губернатор не вернется на свое место в результате ближайших выборов. Евгений Наздратенко, например, во время летнего кризиса власти в Приморье неоднократно предлагал провести досрочные губернаторские выборы — именно потому, что был уверен в своей победе.
Второе дыхание
Восполнить отсутствие правовой базы Кремль пытается путем усиления статуса представителей президента в регионах. Как известно, они должны выполнять роль "ока государева" при главах администрации. Кому-то эта роль удавалось лучше, кому-то хуже, однако в подавляющем большинстве случаев конфликты главы и представителя кончались в пользу первого.
Для того чтобы добавить "глазам и ушам" руки и ноги, не хватает, казалось, малости — реальных полномочий, а именно контроля за региональными "силовиками" и бюджетными потоками. Теоретически возможно конституционное наделение их такими полномочиями. Но при одном условии: представители президента превращаются в представителей правительства. И становятся частью исполнительской вертикали.
Такие планы даже прорабатывались в Кремле. Но только умозрительно, ибо все отдавали себе отчет, что предложить Борису Ельцину отказаться от части полномочий в пользу правительства — это значит поставить крест на своей карьере.
Кроме того, реализации замысла о расширении прав представителей президента на местах мешает нехватка подходящих кадров. По словам сотрудника администрации президента, пожелавшего комментировать ситуацию анонимно, подбор кандидата на замещение должности представителя президента — это каждый раз проблема: "Те, кто ориентируется в ситуации, либо работают в администрации и связаны с ней по полной программе, либо уже ушли в бизнес". Присылать кадры из Москвы нецелесообразно — новые люди будут слишком долго входить в курс дела.
Третий путь
Судя по событиям прошлой недели, сейчас Кремль делает ставку на третий путь. Он намеревается давить на губернаторов не сверху, не сбоку, а снизу — через органы местного самоуправления. Однако для этого у них должна быть собственная финансовая база. А до той поры местные органы власти "будут ходить на полусогнутых перед губернатором", как выразился в беседе с корреспондентом Ъ сотрудник Белого дома.
Вступивший на прошлой неделе в силу закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" как раз изменил схему финансирования местных органов власти.
В 1996 году на финансирование органов местного самоуправления уходило около 27% консолидированного бюджета. Почти две трети расходов — это жилищно-коммунальное хозяйство, образование и здравоохранение. В доходах наибольшую часть составляли перечисления из других бюджетов (федерального, субъектов федерации и муниципальных образований — например, от района к городу), и отчисления от налогов и сборов. Сколько и как отчислить из бюджета органам местного самоуправления, решали главы субъектов федерации. На практике все это выливалось в хождение глав местных администраций по губернаторским кабинетам с протянутой рукой: собственные средства составляли лишь около 25% местных бюджетов.
Теперь у местных администраций будут собственные источники доходов. Важнейшим из них станет налог с продаж, который, согласно проекту Налогового кодекса, может вводится исключительно местными властями. Их финансовая независимость в принципе меняет всю ситуацию в стране. Губернаторы оказываются меж двух огней — между президентом и местными властями.
Чтобы избежать резкой реакции и так уже взвинченных регионов, представители центра дружно отвергают тезис о том, что развитие местного самоуправления стимулируется Кремлем только ради того, чтобы ослабить губернаторов. Начальник управления администрации президента по вопросам местного самоуправления Борис Минц заявил Ъ, что противопоставление местного самоуправления губернаторам — это "слишком примитивное понимание политики и позиции президента".
Другой кремлевский чиновник полагает, что хотя "побочный эффект действительно есть — 'подрезание' полномочий губернаторов", главный расчет делается не на сиюминутные политические выгоды, а на стратегическую перспективу.
Тем не менее никто не станет отрицать, что местное самоуправление — объективный союзник федеральных властей. По словам депутата Сергея Митрохина, только в России законодательство, регламентирующее деятельность местного самоуправления, создается на федеральном уровне — во всех странах с федеративным устройством эта часть нормотворчества отдана на откуп субъектам федерации. Местные власти вынуждены искать покровительство у центра хотя бы потому, что только он может гарантировать защиту от давления региональных властей.
В идеале через какое-то время в стране должна возникнуть устойчивая система сдержек и противовесов, так любимая Ельциным. Но такое равновесие наступит не скоро.
А пока для Кремля сохраняется определенная опасность. Политическая поддержка местных властей неизбежно вызовет мощную волну столкновений на внутрирегиональном уровне. И Кремль будет вынужден активно участвовать в каждом из таких столкновений, так что война Наздратенко и Черепкова может показаться приятной дружеской беседой.
Эти политические войны Кремлю будет очень трудно удержать в рамках модели управляемых конфликтов. А если на них еще и наложатся президентские выборы 2000 года, то участникам президентской гонки мало не покажется.
ДМИТРИЙ КАМЫШЕВ, ГЛЕБ ЧЕРКАСОВ