Законотворческий процесс на прошлой неделе был направлен на реализацию принципа "каждому свое". Кому — драгоценные камни и драгметаллы, кому — иностранные инвестиции; всем остальным — прожиточный минимум.
Цейтнот с законом
15 октября согласительная комиссия по отклоненному президентом закону "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" сделала новую попытку договориться о правилах доступа в подземные кладовые Российского государства.
Закон "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" был обречен на трудную судьбу: в нем столкнулись интересы всех основных агентов российской экономики — бизнеса и государства, центра и регионов, исполнительной и законодательной власти. Закон был принят в июне 1996 года, а в июле президент его отклонил. Для доработки документа была создана согласительная комиссия с участием представителей Госдумы, Совета федерации, президента и правительства.
Но до последнего времени комиссия сидела без работы. Согласовывать было нечего, так как Борис Ельцин свои претензии предъявлять не спешил. Президентские поправки Госдума получила лишь спустя год после наложения вето, 14 июня 1997 года. И наконец стала понятна причина несогласия президента с законом: глава государства посчитал, что его права ущемляются.
При этом президент не только представил свои поправки к закону "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", суть которых именно в усилении позиций главы государства и правительства в решении судеб драгоценных продуктов российских недр, но и нанес контрудар, выступив с инициативой изменения правил игры на рынке драгметаллов. 23 июля 1997 года он подписал указ "О некоторых мерах по либерализации экспорта из Российской Федерации аффинированного золота и серебра". Не отстало и правительство, которое приняло постановления по либерализации продаж золотых слитков населению, порядку продажи слитков населению банками и снятию ограничений на цены на золото (о мерах по либерализации золотого рынка Ъ писал в #9, 12 и 22 за этот год).
В результате законодатели оказались в цейтноте. Участники золотого рынка требовали как можно более скорого подведения законодательной базы под сделки с драгметаллами, и поэтому времени на неспешное обсуждение президентских поправок уже не было. Думскому комитету по природным ресурсам ничего не оставалось, как вынести на согласительную комиссию фактически президентский вариант закона. Единственное утешение для депутатов — мысль о том, что закон можно будет исправить уже после его принятия.
Президент с размахом
Известно, что российский президент --человек не мелочный. Во время дискуссии по закону о драгметаллах и драгкамнях это свойство его натуры проявилось в очередной раз. Президент возложил на себя обязанность решить ключевой для этого сегмента рынка вопрос — вопрос экспорта драгметаллов и драгкамней.
В отклоненной президентом редакции закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" экспортно-импортные операции с ними возлагались на ЦБ и уполномоченные им банки; порядок операций регулировался ЦБ совместно с правительством (ст. 27). Вывоз металлов и драгкамней из Гохрана ставился под контроль парламента и должен был осуществляться на основании закона о бюджете. Президенту в этой схеме места не оставалось. Поэтому он просто предложил ликвидировать злополучную статью. Что и сделано в новой редакции. Но зато в ст. 10 появилось положение, что порядок экспорта драгметаллов и драгкамней определяет президент России.
Основанием для этой президентской поправки послужил закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (1995 года), согласно которому порядок вывоза драгоценных металлов и камней определяет президент Российской Федерации (ст. 12). Казалось бы, все вполне логично. Однако проблема в том, что в другом законодательном акте, а именно в законе "О валютном регулировании и валютном контроле" (1992 года), утверждается, что порядок вывоза валютных ценностей, к которым отнесены драгкамни и драгметаллы, устанавливает Центробанк совместно с Государственным таможенным комитетом.
Налицо юридическая коллизия. На первый взгляд победить в споре должен президент, ведь закон, определяющий его право регулировать экспорт российских драгоценных ископаемых, принят позже. Но, увы, Гражданский кодекс, этот старшина законодательной иерархии, утверждает иное: ст. 141 прямо закрепляет право определения порядка совершения сделок с валютными ценностями за законом о валютном регулировании и валютном контроле.
Таким образом, разработчики закона из Госдумы могут оспорить заявку Бориса Ельцина. Но воспользоваться этой возможностью они не намерены, ибо считают, что худой мир с исполнительной властью лучше доброй ссоры.
Свобода с оговорками
В Гражданском кодексе есть еще одно положение, которое не могло не привлечь внимания авторов закона о драгметаллах и драгкамнях. Дело в том, что кодекс признает существование только двух документов, которые могут ограничивать свободу сделок с этим видом имущества, а именно: закона "О валютном регулировании и валютном контроле" и закона "О недрах". Более того, в кодексе однозначно сказано, что подзаконные акты делать этого не могут ни при каких обстоятельствах.
Интересно, что два упомянутых закона сами по себе прав собственников драгоценного имущества не ограничивают. Закон "О недрах" (в ст. 1 и 2) хотя и закрепляет собственность на недра за государством, но предусматривает частную собственность на добытые полезные ископаемые, в том числе драгметаллы и драгкамни. А в ст. 6 закона "О валютном регулировании и валютном контроле" так и вовсе декларируется право резидентов без ограничений совершать текущие операции с валютными ценностями.
Однако российское право вообще отличается нежеланием прямо регулировать права своих субъектов. В большинстве своем законодательные акты делегируют исполнительной власти порядок реализации прав тех или иных субъектов. Так произошло и в случае с драгметаллами и драгкамнями. Определять порядок сделок с ними оба закона доверяют исполнительной власти и Центробанку. В результате все ограничения на сделки с драгоценными металлами и камнями вводятся подзаконными актами ЦБ и правительства.
Президентские поправки к закону "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" формируют новую иерархию полномочий: президент--правительство--Центральный банк. На вершине пирамиды — президент. Он не только определяет экспортную политику, но и, согласно новому варианту закона, отодвигает на второй план правительство в таких вопросах, как включение месторождений драгкамней и драгметаллов в федеральный резервный фонд, распоряжение Алмазным фондом, принятие решений о пополнении и расходовании госфонда драгкамней и драгметаллов. А закон "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" выполняет роль верительной грамоты, выданной президенту и его команде.
Не закон, а правительство будет регулировать все операции с драгметаллами до их аффинажа. Кроме того, оно вправе устанавливать цены на необработанные и частично обработанные драгоценные камни.
Более того, президент и правительство вторгаются в сферу полномочий Центробанка, этого формально независимого от них органа. ЦБ не только теряет роль рефери в экспортных операциях, даже решения о расходовании своего золотого запаса он будет принимать совместно с правительством (что, кстати, противоречит закону "О Центральном банке").
Президентская воля, подменяющая закон, чаще всего приветствуется сторонниками реформ. Принято считать, что глава государства говорит свое слово там, где консервативное большинство нижней палаты не спешит с реформами. Однако случай с законом "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" в эту схему укладывается с трудом.
Разумеется, законодатели всегда предпочтут президента правительству в вопросах регулирования рынка. Но предоставление исполнительной власти возможности ограничивать права участников рынка, уже гарантированные им законом, едва ли можно считать удачным способом построения рыночной экономики.
Регионы с амбициями
У закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" в президентской редакции есть хорошие шансы стать законом. Есть, правда, одно "но": Борис Ельцин не только покусился на прерогативы законодателей, ЦБ и правительства — он потянул на себя одеяло в таком вопросе, как права регионов на драгоценные ископаемые.
Прежде всего, в президентской версии закона государственная собственность на драгоценные металлы и камни, находящиеся в недрах России, без лишних оговорок была заменена на федеральную собственность (ст. 2). Между тем это прямое нарушение Конституции (ст. 72), которая относит владение недрами к совместному ведению центра и субъектов федерации, и закона "О недрах", содержащего аналогичное положение. В результате согласительная комиссия этот пункт изложила в прежней редакции: собственность на недра остается государственной.
Однако этим президент не ограничился: права субъектов федерации подверглись усечению в целом ряде более частных статей закона. Местным законодателям отказано в праве издавать законы, регулирующие использование драгкамней и драгметаллов на местах (изъят соответствующий абзац в преамбуле). Собственником незаконно добытых драгоценностей объявлена федерация, а не ее субъекты, как это предусматривал отклоненный вариант закона. Вопрос о включении месторождений в федеральный резервный фонд решает лично президент — без участия региональных органов власти. Наконец, решения о создании местных фондов драгметаллов и драгкамней будут приниматься федеральным правительством по поручению президента без учета мнения регионов по этому вопросу.
Компромисса согласительной комиссии удалось достичь только по одной позиции — по собственности на незаконно добытые сокровища. Собственность останется федеральной, но доходы центр поделит с регионами.
Неясно, что подвигло президентскую команду на решительный выпад против регионов — возможно, президент решил сыграть ва-банк. Однако несомненно, что большинство субъектов федерации, благосостояние которых зависит от добычи драгоценных камней и металлов (а это Якутия, Восточная Сибирь и Дальний Восток), не согласятся с таким поражением в правах.
Граждане с потребностями
Мнение регионов сыграло решающую роль и при принятии другого закона — "О прожиточном минимуме в Российской Федерации". На прошлой неделе Госдума приняла его в согласованном с Советом федерации варианте. Перед этим верхняя палата отклоняла закон дважды — ее не устраивала возрастающая нагрузка на региональные бюджеты.
Прожиточный минимум на федеральном уровне, как поясняет ст. 2 законопроекта, нужен для "оценки уровня жизни населения Российской Федерации при разработке и реализации социальной политики и федеральных социальных программ", для "обоснования устанавливаемых на федеральном уровне минимального размера оплаты труда и минимального размера пенсии по старости, а также для определения размеров стипендий, пособий и других социальных выплат" и для формирования федерального бюджета. На региональном уровне он необходим для оценки уровня жизни населения региона при разработке региональных программ, для "оказания необходимой государственной социальной помощи малоимущим гражданам" и для формирования бюджетов субъектов федерации.
При определении прожиточного минимума должны учитываться минимальные потребности граждан. Ст. 3 посвящена потребительской корзине и порядку ее расчета. Установлено, что потребительская корзина для основных групп населения определяется не реже одного раза в пять лет на основе рекомендаций профсоюзов и в порядке, установленном правительством. Утверждает федеральную потребительскую корзину парламент — законом. Региональные потребительские корзины утверждают по представлению местных органов исполнительной власти региональные законодательные собрания.
Величина прожиточного минимума по основным группам населения в центре и на местах должна определяться чаще — ежеквартально. Она рассчитывается исходя из состава потребительской корзины и данных Госкомстата об уровне цен на товары, услуги, а также уровня налоговых платежей граждан. Иными словами, прожиточный минимум должен меняться в зависимости от темпов инфляции и фискальных аппетитов государства. Величину прожиточного минимума устанавливают правительство и региональные органы исполнительной власти.
Ст. 5 устанавливает, что величина прожиточного минимума является основой для установления минимальной зарплаты, минимальной пенсии, а также пособий, стипендий и других социальных выплат. Центральное же положение закона звучит так: минимальная зарплата и зарплата "поэтапно повышаются до величины прожиточного минимума". Соотношение между ними и прожиточным минимумом каждый год фиксируется в федеральном бюджете. Интересно, что в первоначальном варианте закона устанавливался пятилетний срок для доведения минимальной зарплаты и пенсии до прожиточного минимума. Однако Совет федерации заставил Думу изменить это положение еще весной, когда отклонил закон первый раз.
Верхняя палата также предлагала исключить ст. 6, которая устанавливает, что семья или одинокий гражданин, чей среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, установленного в этом субъекте федерации, считается малоимущим и имеет право на получение государственной социальной помощи. Это единственное требование верхней палаты, которое Дума не удовлетворила. Но в нынешнем виде статья носит чисто декларативный характер, поскольку, как в ней сказано, условия и порядок предоставления социальной помощи устанавливаются "в соответствии с действующим законодательством и законодательством субъектов федерации". Это означает лишь одно: предоставлять помощь или нет, регионы будут решать сами.
В остальном Дума удовлетворила пожелания верхней палаты, исключив из закона пять весьма важных статей. Например, исключено положение о заявительном порядке назначения социальной помощи. Исчезла статья о том, что государственная помощь малоимущим оплачивается из федерального бюджета за исключением случаев, когда региональный прожиточный минимум превышает федеральный. Нет теперь и статьи, обязывающей государство поэтапно ввести для малоимущих семей и граждан денежное пособие, равное разнице между прожиточным минимумом и их доходом. Исключено из закона положение о том, что субъекты федерации "при наличии финансовых возможностей" могут назначать и предоставлять государственную социальную помощь ранее установленных законом сроков (1998 год), то есть уже в этом году.
Обезопасившие свои бюджеты от притязаний малоимущих граждан главы регионов 16 октября одобрили закон. Президент же еще летом, в июне, подписал указ "О мерах по поддержанию материального положения пенсионеров", согласно которому начиная с 1998 года пенсии будут постоянно индексироваться за счет федерального бюджета до уровня не менее 80% от прожиточного минимума.
Предложения без умысла
В то время как регионы боролись за бюджеты, иностранные инвесторы сражались за налоги. На очередном заседании Консультативного совета по иностранным инвестициям, состоявшемся 13 октября, обсуждались поправки к Налоговому кодексу, представленные от лица американских инвесторов Американской торговой палатой в России.
Поправки палаты к Налоговому кодексу — это аналитический текст с рекомендациями по всем основным разделам законопроекта, содержащий в том числе и сравнения с налоговыми системами других стран. Документ состоит из трех разделов — "Налогообложение прибыли предприятий и прироста капитала", "Налог на добавленную стоимость" и "Налогообложение физических лиц".
Замысел американцев понятен: они хотели бы привести российскую налоговую систему к общепринятым стандартам. Причем в варианте, наиболее подходящем для страны с повышенной потребностью в инвестициях. Следует признать, что хотя американцы и не забывают об интересах иностранного капитала в России, большинство их предложений направлено на создание благоприятного инвестиционного климата в целом. В некоторых случаях предлагается даже устранить моменты, ставящие российские предприятия в невыгодное положение по отношению к иностранным.
Наибольшего внимания заслуживает комплекс рекомендаций по налогообложению прибыли компаний. В самом деле, проект Налогового кодекса не содержит ни одного шага вперед в направлении принципов налогообложения прибыли, традиционных для стран с рыночной экономикой. Прежде всего, никак не стимулируются инвестиции в производство. Поэтому Американская торговая палата предлагает уменьшать налогооблагаемую прибыль на сумму капвложений в основные фонды — хотя бы для ведущих отраслей производства. Такой подход, применяемый в большинстве стран, является своеобразной формой налогового кредита и стимулирует инвестиции.
Приятно также констатировать, что иностранные инвесторы задумались о необходимости стимулировать российские НИОКР. Американцы советует вычитать расходы на НИОКР из подлежащей налогообложению прибыли предприятий. Жаль, что российское правительство не додумалось до такого способа возродить интерес производителей к техническому прогрессу.
Еще один предлагаемый палатой рецепт — сделать едиными для всех компаний (включая иностранные) и удлинить по крайней мере до 10 лет сроки, на которые они могут распределять понесенные ими сейчас убытки. Устанавливаемый новым Налоговым кодексом максимальный пятилетний период существенно отстает от показателей большинства развитых и даже новых индустриальных стран (см. диаграмму).
Американцы также предпринимают попытку склонить российских законодателей к общепринятой системе обложения налогом на добавленную стоимость. Речь идет о восстановлении отмененной в проекте кодекса льготы по НДС для ввоза импортного оборудования иностранными инвесторами, а также об отмене НДС на вклады как иностранных, так и российских учредителей в уставный капитал. Кроме того, предлагается привести российский НДС в соответствие с шестой директивой ЕС, согласно которой НДС не взимается с финансовых, страховых и банковских услуг.
Американская торговая палата дает немало других интересных предложений (основные из них приведены в таблице). Но стоит обратить внимание вот на какую вещь. Американцы, разрабатывая свои предложения, исходили из совершенно несвойственного для российской власти принципа — налоги должны способствовать развитию российского бизнеса и повышению уровня жизни населения. Однако ведь всем в России известно, что налоги нужны для пополнения бюджета, а потому их надо не уменьшать, а увеличивать. Остается надеяться, что российские законодатели учтут эту ошибку заморских коллег.
Поправки Американской торговой палаты к проекту Налогового кодекса
| Раздел и вид налогообложения | Поправки |
|---|---|
| I. Налоги на прибыль и прирост капитала | |
| 1. Налогооблагаемая | Разрешить свободный вычет по факту из базы налога |
| база налога на | следующих расходов: на вознаграждение сотрудников |
| прибыль | (помимо зарплаты), командировочных, на обслуживание |
| и модернизацию основных фондов, на выплату любых | |
| пенсий и пособий, на обучение и переподготовку | |
| персонала, на консалтинг, охрану, аудит, | |
| автотранспорт, убытков при транспортировке и | |
| хранении, процентов по кредитам на покупку основных | |
| средств и капстроительство, единовременно — | |
| расходов на НИОКР, произведенных за рубежом | |
| 2. Налог на прибыль | Исключить новый порядок исчисления авансовых |
| банков | платежей по налогу на прибыль |
| 3. Налоги на | Распространить на иностранные предприятия право |
| иностранные | переноса убытков на последующие годы; дать право |
| предприятия | консолидированной отчетности и уплаты налога на |
| прибыль; отнесение доходов к источнику в РФ по | |
| принципу физического места оказания услуг | |
| 4. Региональные | Восстановить право региональных властей |
| льготы по налогам | предоставлять налоговые льготы |
| 5. Коэффициент | Повысить допустимое соотношение заемного капитала к |
| капитализации | собственному с 2:1 до 3:1 (для расчета |
| налогооблагаемой прибыли) | |
| 6. Налоговый кредит | Предусмотреть уменьшение базы по налогу на прибыль |
| на капитальные | на сумму капиталовложений (налоговый кредит для |
| вложения | отраслей производства) |
| 7. Перенос убытков | Увеличить максимальный период переноса убытков с 5 |
| на последующие годы | до 10 лет |
| II. НДС | |
| 1. Возмещение НДС | Сократить период возврата НДС плательщику с 6 до 3 |
| месяцев | |
| 2. Услуги за рубежом | Не взимать НДС на услуги, оказанные за рубежом |
| 3. Вклады в уставный | Не взимать НДС с вкладов учредителей в уставные |
| фонд | фонды |
| 4. Импортный НДС | Сохранить освобождение от НДС оборудования, |
| ввозимого иностранными инвесторами | |
| III. Налогообложение физических лиц | |
| 1. Пенсионные взносы | Принимать к вычету из облагаемого дохода взносы в |
| частные пенсионные фонды; взносы в Пенсионный фонд | |
| включить в выплаты по социальному страхованию | |
| 2. Дивиденды | Предусмотреть случаи исключения дивидендов по месту |
| работы из налоговой базы для стимулирования | |
| инвестиций | |
| 3. Медицинское | Вычитать затраты из облагаемой базы |
| страхование | |
| IV. Прочие | |
| НДС на финансовые | В соответствии с международной практикой исключить |
| услуги | НДС на финансовые, банковские и страховые услуги |
ВЛАДИМИР СТУПИН