Без поллитры не изберешься

Российские независимые эксперты разработали проект нового Избирательного кодекса. Это попытка создания стройной системы выборов всех уровней на месте ныне существующей системы, в которой за почти двадцать лет перемешались здравые идеи, хаотические поправки и политическая воля президентов.

ДМИТРИЙ КАМЫШЕВ

В документ, разработанный в рамках стартовавшего в октябре 2008 года общественного проекта под эгидой ассоциации "Голос", вошли, по выражению его авторов, "передовые положения по модернизации избирательной системы России". Главные идеи общественников можно свести к трем пунктам. Во-первых, в России необходимо внедрять новые избирательные системы, хорошо зарекомендовавшие себя за рубежом. Во-вторых, в выборное законодательство следует вернуть большинство норм, от которых власти отказались в процессе выстраивания вертикали. Наконец, в-третьих, основным принципом работы избиркомов должна стать презумпция невиновности кандидатов при резком уменьшении перечня оснований для отказа в регистрации (подробнее см. справку).

На то, что этот кодекс будет одобрен нынешней властью, его авторы (см. интервью), конечно, не надеются. Однако история российских избирательных реформ показывает, что мода на ужесточение выборного законодательства, возникшая в начале 2000-х, в последнее время все-таки стала чуть менее актуальной.

Ельцинский фундамент

Первая постсоветская избирательная система России родилась, можно сказать, под свист пуль: временное положение о выборах в Госдуму и Совет федерации (СФ) Борис Ельцин утвердил своим указом в разгар октябрьских событий 1993 года в Москве. При этом сам двухпалатный парламент, заменивший унаследованный от РСФСР съезд народных депутатов, был узаконен лишь задним числом, после одобрения на декабрьском референдуме новой Конституции. Тем не менее, несмотря на эти сомнительные обстоятельства, выборы-1993 оказались едва ли не самыми демократичными в современной российской истории. В регистрации почти никому не отказывали (кроме активных участников обороны Белого дома), пятипроцентный барьер преодолели восемь избирательных объединений (рекорд, не побитый до сих пор), а о слабости административного ресурса лучше всего свидетельствовали неожиданная победа ЛДПР в голосовании по партспискам и лишь второе место с заметным отставанием тогдашней партии власти — блока "Выбор России".

Устойчивого большинства в первой Думе за два года так и не сложилось, вследствие чего ее работа представляла собой сплошные политические баталии. Это, однако, не помешало депутатам одобрить законы, составившие каркас избирательной системы,— о выборах президента и Госдумы, о формировании СФ (избранных сенаторов первого созыва поменяли на губернаторов и региональных спикеров, включенных в СФ по должности), а также закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан", закрепивший общие правила проведения выборов разных уровней.

Правда, сложившаяся выборная практика с демократичной в целом теорией иногда расходилась. Например, президентские выборы 1996 года, которые проводил Центризбирком (ЦИК) во главе с Николаем Рябовым, сопровождались, по утверждению коммунистов, массовыми фальсификациями в пользу Бориса Ельцина. А весной 1998 года ЦИК во главе с уже новым председателем Александром Иванченко поддержал скандальное решение нижегородского горизбиркома об отмене результатов выборов мэра, на которых победил самый нежеланный для Кремля кандидат — бизнесмен Андрей Климентьев. Но до того, чтобы изменять сами законы ради победы нужного кандидата, в Кремле тогда еще не додумались.

И даже весной 1999 года, когда в преддверии очередных думских выборов новое избирательное законодательство подверглось первой существенной правке, речь шла не о его ужесточении, а лишь о противодействии грязным избирательным технологиям (вроде выдвижения кандидатов-двойников), впервые широко применявшимся на выборах в парламент Санкт-Петербурга в декабре 1998-го. А последняя точка в формировании избирательной системы, поставленная в октябре 1999 года, получилась очень даже либеральной: вступивший в силу закон "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ" закрепил принцип прямого избрания глав регионов, после чего выборными в России стали все руководители снизу доверху.

Путинская контрреволюция

Впрочем, на этом российский выборный либерализм и закончился: второй президент Владимир Путин начал строить вертикаль власти, с которой сама идея прямых и слабо управляемых сверху выборов сочеталась плохо. Поэтому главным содержанием двух путинских избирательных реформ стал медленный, но верный перевод всех выборных процессов под жесткий контроль государства.

Первая такая реформа (2000-2002) проходила в рамках общей борьбы центра с региональной вольницей, поэтому больше других от нее пострадал Совет федерации как палата регионов. Главы субъектов РФ и спикеры региональных парламентов лишились статуса сенаторов вместе с прилагающейся к нему парламентской неприкосновенностью. Одновременно президент получил право отстранять губернаторов от должности за нарушение федеральных законов, что сделало гораздо сговорчивее как самих региональных лидеров, так и их представителей в верхней палате. А СФ быстро превратился из оплота губернаторской фронды, каким он был в ельцинские времена, в палату отставников и бизнесменов, назначаемых регионами исключительно по согласованию с Кремлем.

Госдуму эта реформа затронула лишь частично. Изменения в основном были связаны с законом "О политических партиях", который сделал партии единственными организациями, имеющими право самостоятельно выдвигать кандидатов на федеральных и региональных выборах (общественным объединениям разрешили делать это лишь в блоке с партиями). Кроме того, представленные в Думе партии получили парламентскую льготу — право выдвигать кандидатов на выборах всех уровней без сбора подписей и внесения денежного залога.

Поводом для второй путинской реформы (2004-2006) стал теракт в Беслане. Тут уже досталось всем, хотя началось опять с губернаторов: вместо прямого избрания населением они стали утверждаться региональными парламентами по представлению президента. Затем радикальной перекройке подверглась Госдума, которую было предписано избирать не по смешанному принципу, а исключительно по пропорциональной системе, причем при повышенном до 7% заградительном барьере.

Потом очередь дошла и до партий. Их минимальную численность увеличили сразу в пять раз, с 10 тыс. до 50 тыс. человек, что сократило список зарегистрированных партий почти вдвое, с 35 до 19. Тем, кто в Думу пока не попал, решение этой задачи усложнили еще сильнее, ужесточив правила сбора подписей, запретив избирательные блоки и вернув в перечень оснований для отказа в регистрации пункт о предоставлении недостоверных данных. А тем, кто в парламент уже прорвался, чтобы служба медом не казалась, запретили переходить в другие фракции.

Наконец, на десерт власть приберегла ряд сюрпризов для радикальных противников режима и близких им по духу избирателей. Первых порадовали запретом на участие в выборах кандидатов, замеченных в экстремистских наклонностях (при весьма широком толковании самого понятия "экстремизм"). А вторые после ликвидации графы "Против всех" и отмены минимальной явки лишились последней возможности повлиять на "выборы без выбора", голосуя по принципу "чума на оба ваших дома" или вовсе не приходя на участки.

Финальным аккордом этой реформы стала замена председателя ЦИКа. Александр Вешняков, избранный на этот пост в 1999 году, конечно, безупречно провел две думские и две президентские кампании, но к концу своего второго четырехлетнего срока начал позволять себе отклоняться от линии партии. Поэтому весной 2007 года его сменил депутат Госдумы от ЛДПР, бывший подчиненный Путина по питерской мэрии Владимир Чуров, еще в 2003 году сформулировавший "первый закон Чурова": "Путин всегда прав".

Медведевская правка

Успех операции "Преемник" и последующих региональных выборов вроде бы подтвердил, что улучшать в избирательной системе уже нечего. Число партий сократилось до семи, а избрание нежелательных для власти кандидатов стало редким исключением. Образцовыми в этом смысле можно считать выборы в Мосгордуму в октябре 2009 года, когда кандидатам от несистемной оппозиции в массовом порядке отказывали в регистрации, барьер преодолели только две партии, а подсчет голосов проходил настолько "правильно", что изумил не только политиков, но и математиков (см. статью "У вас горб отклеился" в N 41 от 19 октября).

Тем не менее избранный в 2008 году президентом Дмитрий Медведев тоже счел необходимым отметиться собственной избирательной реформой. Которая, правда, оказалась далеко не столь однозначной, как у его предшественника.

С одной стороны, новый глава государства инициировал внесение в Конституцию раскритикованных оппозицией поправок о продлении сроков полномочий президента и Госдумы. Кроме того, по предложению Медведева был ликвидирован избирательный залог, что заметно облегчило избиркомам решение задачи по отсеиванию нежелательных кандидатов и партий.

С другой стороны, именно глава государства выступил за внесение в законодательство изменений, направленных на частичную либерализацию выборной системы. Были приняты поправки о поэтапном снижении численности партий и количества подписей, необходимых для регистрации на выборах в Госдуму. Партиям, получившим на думских и региональных выборах от 5 до 7% голосов, гарантировали один-два утешительных мандата, что в регионах с немногочисленными парламентами фактически означало снижение барьера до 5%. Квазивыборная система была введена в СФ, куда начиная с 2011 года будут назначаться только действующие депутаты региональных или муниципальных парламентов. И даже процедура назначения губернаторов была хотя бы формально демократизирована: право выдвижения кандидатов перешло от полпредов президента к партиям, получившим большинство на последних региональных выборах.

Так что при сложении векторов в медведевской реформе, пожалуй, можно обнаружить признаки движения примерно в том же направлении, которое обозначено в проекте Избирательного кодекса. Правда, учитывая скорость этого движения, до реализации хотя бы ключевых норм кодекса нынешний президент дозреет в лучшем случае к концу своего второго срока. Если, конечно, этот второй срок у него вообще будет.