Прожект / Ключ от квартиры

В долгах, зато в шелках

       Наиболее реален и приемлем для властей вариант пополнения бюджета, предлагаемый президентом Института финансовых исследований Андреем Вавиловым. Специально для журнала "Коммерсантъ-Власть" он излагает свою точку зрения.
       
       К настоящему времени накопление государственного долга характеризуется следующими показателями. До начала 1996 года величина внутреннего долга сокращалась — с 36% ВВП на конец 1992 года до 14,5% ВВП на конец 1995 года, что объяснялось более быстрым обесценением задолженности правительства по прямым кредитам ЦБ по сравнению с ростом объема заимствований на финансовом рынке. Тем не менее в 1996-м--первой половине 1997 года величина внутреннего долга увеличивалась, достигнув к весне 1997 года около 20% ВВП. Это не так мало для страны, аккумулирующей государственные заимствования на финансовом рынке всего лишь три года.
       К октябрю 1997 года внутренний долг, оформленный в ГКО-ОФЗ и облигациях сберегательного займа, достиг уровня 12,5-13% ВВП. Это примерно соответствует трем пятым общего внутреннего долга, включающего задолженность Центральному банку, государственные гарантии и другие обязательства. Величина внешнего долга по текущему официальному курсу рубля оценивается примерно как 28,5% ВВП, из которых половина относится на счет долга, унаследованного от бывшего СССР. Таким образом, общая величина государственного долга к октябрю 1997 года превысила 40% ВВП.
       
       Управление госдолгом предполагает контроль за величиной самого долга и стоимостью его обслуживания. Прирост (уменьшение) реального государственного долга складывается из двух основных факторов: во-первых, размера первичного дефицита бюджета (его доли по отношению к ВВП), а во-вторых, соотношения реального процента по внутренним и внешним обязательствам (с учетом реального роста курса рубля) и темпа роста ВВП. Экономический подъем обесценивает номинальный рост государственного долга настолько, насколько растет ВВП, а реальное повышение курса российской валюты может заметно снизить долю внешнего долга относительно внутреннего.
       Логика конкретных макроэкономических решений в области управления государственным долгом может диктоваться как идеологическими или политическими соображениями, так и экономическими. Например, согласно динамической теории оптимального налогообложения, увеличение внутреннего долга может выступать в качестве разумной альтернативы увеличению налоговых доходов бюджета — если ясно, что в данный момент увеличение налоговой нагрузки принесет вред экономике, но в дальнейшем состояние экономики улучшится, и налоговые доходы можно будет увеличить. При этом налоговая нагрузка как бы передвигается на будущие периоды — госдолг временно увеличивается, а потом это увеличение погашается за счет роста сбора налогов.
       Какую стратегию управления долгом следует избрать в ближайшие 2-3 года? Нужно ли всеми силами сокращать государственный долг — например, делая бюджет бездефицитным? Налоговые доходы, без сомнения, надо увеличивать — прежде всего путем налоговой реформы (принятие Налогового кодекса, повышение собираемости налогов). Однако чрезмерное увлечение сокращением бюджетных расходов принесет экономике не пользу, а вред. Государство должно поддерживать некий минимальный уровень финансирования бюджетной сферы, чтобы избежать социально-политических потрясений. А социальные расходы, важные для успеха экономического роста (на науку, образование, медицину), вообще придется увеличивать.
       Очевидно, что сокращение долга в условиях недофинансирования бюджетной (прежде всего социальной) сферы ни к чему хорошему не приводит. Например, к концу своего правления Николае Чаушеску добился резкого сокращения государственного долга Румынии, снизив внешние обязательства до нуля. Однако население вынуждено было жить в плохо отапливаемых помещениях, без света и горячей воды, часто недоедая, что в конце концов и вызвало антикоммунистическую революцию.
       Вообще, стремиться к бездефицитному бюджету разумно лишь тогда, когда государство попадает в долговую ловушку и рост долга становится неконтролируемым. Это может произойти, если прирост реальной стоимости обслуживания государственного долга существенно выше темпов экономического роста либо эти темпы нулевые или отрицательные, что и имело место до последнего времени.
       
       В условиях начинающегося экономического подъема вполне можно продолжать увеличивать госдолг в целях финансирования социальной сферы — естественно, очень осторожно. Все усилия должны быть сосредоточены на снижении реальной стоимости обслуживания долга и согласовании его динамики с темпами экономического роста. Стратегия умеренного наращивания долга по такому принципу вполне приемлема в начале экономического подъема, поскольку увеличение ВВП само по себе повышает размеры налоговых поступлений. Кроме того, реформа налогообложения должна повысить долю налоговых доходов бюджета в ВВП при сохранении или уменьшении налоговых нагрузок на экономику.
       Представляется, что за три года, с 1998-го по 2000-й, провести налоговую реформу, бюджетную реформу и добиться сокращения государственного долга нереально. Тем более что два года — 1999-й и 2000-й — будут предвыборными. Поэтому наиболее обоснованной представляется политика, нацеленная на решение первых двух или хотя бы одной задачи (налоговой реформы) при медленном увеличении государственного долга одновременно со снижением стоимости его обслуживания. В подтверждение можно привести следующие расчеты, в которых предполагается, что темп роста ВВП увеличивается на 1 пункт каждый год с 1% в 1997 году до 4% в 2000 году и далее до 2004 года остается неизменным; инфляция падает с 8% в 1998 году до 4% в 2000 году и далее остается неизменной до 2004 года; темп обесценения рубля падает с 5% в 1998 году до 4% в 2000 году и становится равным инфляции 4% до 2004 года.
       Например, первичный дефицит (то есть превышение непроцентных расходов над доходами) устанавливается в 1998 году в 2% ВВП, в 1999 году — в 1% и в 2000 году — 0. В дальнейшем до 2004 года первичный дефицит сохраняется нулевым. Тогда динамика государственного долга сложится следующая: с 49% ВВП в 1997 году государственный долг повысится до 51,73% к 2000 году и до 53,57 к 2004 году. Заметим, что государственный внутренний долг, оформленный в рыночных инструментах, за 1995-1996 годы вырос с 6,1% до 13,2%. Увеличение государственного долга после 2000 года происходит из-за превышения реальной стоимости обслуживания государственного долга над темпами роста ВВП. Для сохранения неизменным государственного долга можно либо добиваться повышения темпов роста ВВП (или роста доли налоговых поступлений), либо установить первичный дефицит отрицательным в размере, сохраняющем государственный долг неизменным (в данном случае около -0,5% ВВП).
       Можно рассмотреть и другой вариант: реальная стоимость обслуживания внутреннего долга снижается до стоимости обслуживания внешнего долга сразу в 1998 году, а не в 2000-м. Динамика государственного долга в этом варианте сложится следующая: с 49% в 1997 году государственный долг повысится до 51,2% к 2000 году и до 53,0% к 2004 году. Это на полпроцента ниже, чем во втором варианте, что связано со снижением стоимости обслуживания государственного долга.
       В двух вариантах реальные непроцентные расходы бюджета увеличиваются в 1998 году на 14,7%. Этот уровень примерно равен непроцентным расходам планового бюджета 1997 года, который был подсчитан исходя из реальных потребностей существующей бюджетной сферы. После 2000 года рост непроцентных расходов продолжается по всем вариантам. Дисконтированная по внутреннему проценту стоимость первичного дефицита в 1998-2000 годах составляет по первому варианту -1,8 млрд деноминированных рублей, а по второму и третьему — 79,4 млрд руб. Таким образом, более умеренная фискальная политика позволяет увеличить государственные расходы в ближайшие три года на 81 млрд рублей, или $13,8 млрд (за семилетний период эта разница возрастает до 130 млрд рублей).
       
       Приведенные расчеты показывают, что накопление государственного долга может происходить при различных вариантах управления. Выигрыш от более экономных вариантов в том, что обеспечивается дополнительное финансирование бюджетных расходов.
       Минимизация стоимости обслуживания является стратегической задачей управления государственным долгом, а в более широком понимании — всей бюджетно-налоговой политики. Эта задача согласуется не только с чисто фискальными интересами, но и с потребностями стимулирования инвестиционной активности, а также с долгосрочной максимизацией благосостояния, поскольку экономия текущих затрат по обслуживанию долга снижает налоговое бремя на будущие поколения.
       Покрытие дефицита государственного бюджета можно было бы обеспечить за счет более активного и правильного размещения внешних долговых обязательств.
       Согласно проекту бюджета на 1998 год, средства от размещения еврооблигаций должны составить $3 млрд, или примерно 31% всего объема внешних заимствований. Около $3,6 млрд придется на "несвязанные" кредиты от международных финансовых организаций и еще 3 млрд — на "связанные" кредиты от иностранных государств, а также от Мирового банка и Европейского банка реконструкции и развития. С точки зрения стратегии построения процентной кривой было бы правильнее расширять долю рыночных заимствований и сокращать долю остальных источников внешнего финансирования. Это должно происходить даже несмотря на то, что условия предоставления нерыночных займов могут быть чрезвычайно выгодными для России. Привлекаемые средства не оказывают непосредственного воздействия на формирование рынка российских еврооблигаций (хотя, безусловно, инвесторы учитывают сам факт доверия российскому правительству, выражаемый в предоставлении нерыночных кредитов).
       Поэтому требуется увеличение рыночной эмиссии внешних обязательств, чтобы создать необходимое разнообразие долговых инструментов, способное привлечь новых инвесторов и в то же время обеспечить достаточно ликвидный вторичный рынок. На самом деле начиная с 1998 года доля "связанных" кредитов будет снижаться, а с 1999 года прекращается выделение серии стабилизационных кредитов МВФ. Кроме того, в рамках реструктуризации внешнего долга имеет смысл осуществлять конверсию части обязательств перед Лондонским банковским клубом в российские еврооблигации со сроком погашения до 20-30 лет.
       С конца 1996 года ситуация на мировых финансовых рынках достаточно благоприятна для России, причем возникающие глобальные риски и катаклизмы пока почти не отражаются на отношении к российским обязательствам. Фактор доверия особенно хорошо выражен на фоне проблем, с которыми столкнулись мировые финансовые рынки в 1997 году. Уход некоторых институциональных инвесторов с глобального фондового рынка еще не означает изменения в оценке фундаментальных факторов, вызвавших бум на российском рынке акций в 1996-1997 годах. Большинство зарубежных инвесторов верят в подъем российской экономики, а созданная в России финансовая инфраструктура позволяет осуществлять сделки, не неся заметных потерь на транзакционных издержках.
       Октябрьский финансовый кризис не оказался драматическим для российских рынков. Курсы акций стабилизировались, а курсы государственных бумаг и валюты в считанные дни вернулись к докризисным значениям, причем при минимальной интервенции монетарных властей. Это самое наглядное подтверждение устойчивости механизма государственных финансов.
       Особую гордость вызвало у многих наблюдателей осознание того факта, что Россия за последний год оказалась намного более интегрированной с мировыми рынками капитала, чем, скажем, до президентских выборов 1996 года. Но данный факт накладывает и жесткие ограничения на политику государства, так как глобальные инвесторы очень серьезно просчитывают последствия макроэкономических решений. Они иногда бывают слишком чувствительны к политическим новостям и склонны переоценивать их значение. Любая негативная информация воспринимается инвесторами как сигнал к более осторожным действиям. Поэтому неэффективность законодательных решений (главным образом касающихся бюджетного процесса) может отразиться на дальнейшем притоке инвестиций в Россию и ослабить предпосылки экономического роста.
       
--------------------------------------------------------
       Рост внутреннего долга может быть разумной альтернативой увеличению налоговых доходов бюджета
       Стремиться к бездефицитному бюджету разумно лишь тогда, когда рост долга становится неконтролируемым
       В условиях начинающегося экономического подъема не нужно бояться увеличить государственный долг
       --------------------------------------------------------
       
       Расчеты вариантов управления государственным долгом в 1997-2004 годах
       Таблица 1. Общие прогнозные данные
       

Конец периода	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Процент по внешнему	6	6	6	6	6	6	6	6
долгу, %
Темп прироста ВВП, %	1	2	3	4	4	4	4	4
Инфляция, %	14	8	7	5	4	4	4	4
Прирост обменного	6	5	5	4	4	4	4	4
курса доллара, %
Налоги, % ВВП	13	12,4	13	13,5	14	14	14	14

       
       
       Таблица 2. Первый вариант
       

Конец периода	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Процент по	18	13	12	11	10	10	10	10
внутреннему долгу, %
Государственный	49	49,31	49,14	48,58	48,42	48,29	48,20	48,15
долг, % ВВП
Первичный дефицит, %	0,38	0,42	0	-0,5	-0,5	-0,5	-0,5	-0,5
ВВП
Первичный дефицит,	9,69	12,33	0	-17,8	-19,5	-21	-22,8	-24,6
млрд руб.
Непроцентные	13,38	12,82	13	13	13,5	13,5	13,5	13,5
расходы, % ВВП*
Реальный темп	0	2,1	4,4	5	9	4	4	4
непроцентных
расходов, %

       
       
*Непроцентные расходы бюджета = налоги + первичный дефицит.
       
       Таблица 3. Второй вариант
       

Конец периода	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Процент по	18	13	12	11	10	10	10	10
внутреннему долгу, %
Государственный	49	50,89	51,74	51,73	52,12	52,56	53,04	53,57
долг, % ВВП
Первичный дефицит, %	0,38	2	1	0	0	0	0	0
ВВП
Первичный дефицит,	9,69	58,72	32,34	0	0	0	0	0
млрд руб.
Непроцентные	13,38	14,4	14	13,5	14	14	14	14
расходы, % ВВП
Реальный темп	0	14,7	0,1	1,2	8,9	4	4	4
непроцентных
расходов, %

       
       
       Таблица 4. Третий вариант
       

Конец периода	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Процент по	18	11	10	10	10	10	10	10
внутреннему долгу, %
Государственный	49	50,65	51,23	51,06	51,44	51,86	52,34	52,85
долг, % ВВП
Первичный дефицит, %	0,38	2	1	0	0	0	0	0
ВВП
Первичный дефицит,	9,69	58,72	32,34	0	0	0	0	0
млрд руб.
Непроцентные	13,38	14,4	14	13,5	14	14	14	14
расходы, % ВВП
Реальный темп	0	14,7	0,1	1,2	8,9	4	4	4
непроцентных
расходов, %