Родина президентских посланий — Америка. За 208 лет существования практики посланий конгрессу о положении страны их форма постоянно менялась. Почти всегда — в интересах самих президентов.
"Президент ... время от времени ... информирует Конгресс о положении Союза и выступает с рекомендациями о принятии таких мер, которые считает необходимыми и полезными". Статья 2, параграф 3 Конституции Соединенных Штатов.
Когда 27 января 1998 года Уильям Джефферсон Клинтон поднялся на трибуну в зале заседаний палаты представителей конгресса США, то по левую руку от него находился вице-президент Альберт Гор-младший, по правую — спикер палаты представителей Ньют Гингрич. В зале — полный состав сената, палаты представителей, кабинета министров, верховного суда и объединенного комитета начальников штабов.
Торжественностью представления ежегодного президентского послания конгрессу и его сходством с пышной церемонией открытия сессии британского парламента Америка обязана своему первому президенту. Джордж Вашингтон, питавший болезненную страсть к атрибутам королевской власти, истолковал свою конституционную обязанность "информировать конгресс о положении Союза" как повод ввести в американский политический протокол чисто британскую традицию. Его доклад конгрессу 8 января 1790 года настолько повторял тронную речь короля, что один из свидетелей его выступления с возмущением говорил о том, что "из речи президента видно, что он хочет все делать по-британски".
Конгресс отреагировал на президентское послание точно так же, как по традиции на тронную речь короля отвечали члены британского парламента. Сенат и палата представителей обсудили и подготовили текст ответной речи, которая была зачитана Вашингтону специально отобранной депутацией. В полном соответствии с британской традицией ответная речь состояла из двух частей. Первая повторяла положения и предложения президентского послания, вторая заверяла Вашингтона в том, что "Его высочество президент Соединенных Штатов" может рассчитывать на помощь и содействие конгресса.
Со временем отношение членов конгресса к посланиям Вашингтона изменилось. Дебаты по проекту ответной речи становились более жаркими, однако сама процедура выступления президента перед обеими палатами конгресса сохранилась и после отставки Вашингтона: преемником Вашингтона на посту президента стал Джон Адамс, тоже обожавший королевский протокол.
Традицию нарушил Томас Джефферсон, третий президент Соединенных Штатов, не скрывавший своего резко отрицательного отношения ко всему, что хоть немного напоминало о дореволюционной эпохе. Первым его шагом во исполнение обещания "укоренить и усилить республиканские начала американского государства" стал отказ от обращения "Ваше высочество" и от личного представления послания конгрессу. 20 января 1801 года два экземпляра президентского послания были с курьером отправлены в конгресс. Члены сената и палаты представителей читали их на раздельном заседании. Ответа не требовалось.
Отсутствие необходимости лично представлять послание конгрессу позволило следующим за Джефферсоном президентам принимать все меньшее участие в непосредственном написании текстов. Основу посланий составляли подробные и нудные описания деятельности и достижений отдельных министерств, что было объяснимо: отдельные параграфы текста писались чиновниками соответствующих министерств, а затем лишь связывались между собой личным секретарем президента. Они редко содержали серьезные законодательные инициативы — в полном соответствии с преобладавшей в то время точкой зрения, согласно которой единственным источником законов в Соединенных Штатах является конгресс и предложения президента в этой области не должны рассматриваться серьезней, чем предложения среднего американца.
Исключения в данном случае лишь подтверждали правила. Когда демократ Гроувер Кливленд нарушил существовавшую традицию и посвятил все послание 1887 года своим предложениям по налоговой реформе, американское общество было шокировано. В рядах Демократической партии едва не произошел раскол, а сам Кливленд проиграл выборы 1888 года.
Роль президента в работе над посланием сводилась лишь к определению тональности всего документа и его главной темы. Впрочем, даже набор тем президентских посланий и выбор главной зачастую делался не президентом, а его окружением. Например, президент Джеймс Монро сделал главной темой одного из своих посланий идею противодействия расширению европейского влияния в западном полушарии ("Доктрина Монро") по предложению госсекретаря Джона Куинси Адамса. Адамс, как утверждают специалисты, написал и те параграфы послания, которые были посвящены этой теме.
Через день после избрания Вудро Вильсона двадцать восьмым президентом Соединенных Штатов (1912 год) редактор газеты Washington Times обратился к нему с предложением возобновить практику столетней давности и лично выступить с ежегодным посланием перед обеими палатами конгресса. Поначалу Вильсон ответил отказом, испугавшись, что своим радикализмом шокирует законодателей. Однако вскоре изменил решение. Личное выступление в конгрессе выглядело логическим продолжением его взглядов о месте и роли президента в обществе.
Тем не менее опасения Вильсона оправдались. Сенат и палата представителей, узнав о решении президента лично выступить с посланием, были потрясены. "Жаль, что я стал свидетелем возрождения старой традиции тронных речей,— заявил один из сенаторов.— Я сожалею о том, что мне придется присутствовать при этой жалкой и дешевой имитации английского монархизма".
Нестандартность ситуации заставила Вильсона лично написать послание от начала до конца. Начиналось оно с объяснения: "Я очень рад возможности непосредственно обратиться к обеим палатам и своим примером показать, что президент Соединенных Штатов — личность, а не некий правительственный департамент, умеющий общаться с конгрессом исключительно посредством безличных посланий, не способный говорить естественно, своим собственным голосом. Президент — живое существо, пытающееся общаться с такими же живыми существами".
Возвращаясь после встречи с конгрессом в Белый дом, Вильсон злорадно заметил жене: "Такого рода выступления понравились бы Теодору Рузвельту (президенту, обожавшему торжественные церемонии и публичные выступления.— Ъ), только он до этого не додумался".
Нация, действительно, была шокирована публичным выступлением президента перед конгрессом. Настолько, что не заметила еще одного отступления от нормы. По примеру президента Кливленда Вильсон и в первом, и в последующих посланиях конгрессу взял на себя труд выступать с рекомендациями о принятии тех или иных законов.
Окончательно возродить традицию устного доклада конгрессу удалось только Франклину Делано Рузвельту. А следующий президент — Гарри Трумен предложил официально именовать ежегодное послание конгрессу "Посланием о положении Союза" (State of the Union).
Развитие радио и телевидения сыграли свою роль в изменении формы президентского послания. Возможность напрямую обращаться ко всему населению Соединенных Штатов была мгновенно использована президентами. Ни один из президентов, находившихся у власти в послевоенное время, не отказывался от не вполне конституционного использования своего обращения к конгрессу в качестве средства формирования общественного мнения и давления на законодателей.
Первым это сделал Джон Кеннеди, однако максимального успеха добился Рональд Рейган, которого политические противники обвиняли в том, что он превратил церемонию представления президентского послания в политический театр. "Каких бы целей не добивался президент — смешать с грязью контролируемый демократами конгресс, заклеймить позором Советский Союз или попытаться оправдаться за Ирангейт, или сагитировать американцев на вступление в Республиканскую партию, президентское послание о положении Союза всякий раз было для него послушным и верным орудием",— вспоминает один из бывших конгрессменов.
Впрочем, Рейган оказался первым в истории США президентом, на своем опыте узнавшим об опасностях, которое таит в себе использование президентских посланий в пропагандистских целях. 28 января 1986 года выступление президента с посланием о положении в стране было отменено из-за катастрофы космического челнока "Челленджер". Запуск челнока с "космическим учителем" Кристой Маколифф на борту администрация Рейгана намеревалась использовать для иллюстрации успехов, которые президент Рейган добился во имя "светлого будущего нации". Теме Маколифф были посвящены несколько абзацев президентского послания. Текст послания пришлось переделывать.
Вашингтон, Джефферсон, Вильсон и Рейган, собственно, и сформировали нынешнюю форму президентских посланий 'О положении Союза',— говорит один из спичрайтеров президента Рейгана.— Вашингтон внес обязательное уважительное упоминание заслуг Господа и своих собственных. Джефферсон — страстность. Вильсон — непосредственность и деловитость. Рейган — артистичность. Впрочем, содержание, как и прежде определяется Конституцией — информировать конгресс о положении страны так, как оно видится самому президенту".
ЮЛИЯ ГРИДИНА, КЛИМЕНТИЙ АМЕЛИН
ПОНАЧАЛУ ПОСЛАНИЕ АМЕРИКАНСКОГО ПРЕЗИДЕНТА ПАЛАТАМ КОНГРЕССА БОЛЕЕ ВСЕГО НАПОМИНАЛО ТРОННУЮ РЕЧЬ БРИТАНСКОГО МОНАРХА
ГРОУВЕР КЛИВЛЕНД, ПОСВЯТИВШИЙ СВОЕ ПОСЛАНИЕ НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЕ, С ТРЕСКОМ ПРОИГРАЛ ОЧЕРЕДНЫЕ ПРЕЗИДЕНТСКИЕ ВЫБОРЫ
ИЗ-ЗА КАТАСТРОФЫ "ШАТТЛА" РЕЙГАНУ ПРИШЛОСЬ ПЕРЕНЕСТИ ВЫСТУПЛЕНИЕ С ПОСЛАНИЕМ — ТЕКСТ СРОЧНО ПЕРЕДЕЛЫВАЛСЯ