Борис Ельцин заявил на прошлой неделе, что слияние Советов безопасности и обороны станет частью проводимой административной реформы. Программы этой реформы не существует, зато есть концепция. И корреспонденту "Ъ" удалось с ней познакомиться.
Путем взаимной переписки
"Слава Богу, хоть концепцию выродили!" — так один из разработчиков концепции ответил на вопрос о том, когда же программа административной реформы будет опубликована для обсуждения. Администрация президента вот уже почти год выполняет задание Ельцина подготовить реформу исполнительной власти в стране, но ни механизмы, ни сроки ее проведения до сих пор не утверждены.
Комиссия "по разработке проекта программы административной реформы" была создана распоряжением президента 5 мая 1997 года. Ее возглавил Валентин Юмашев. В состав комиссии вошли Георгий Сатаров, Михаил Краснов, Максим Бойко (его после ухода в правительство сменил Михаил Комиссар), Евгений Савостьянов, Руслан Орехов, Александр Котенков, Сергей Шахрай, Михаил Митюков.
Комиссия рьяно взялась за работу. Был подготовлен опросник для руководителей различного уровня — от федерального до регионального. Им предложили заполнить графы типа "какова структура аппарата возглавляемой вами администрации или правительства?" или "опишите порядок принятия (обоснования, согласования, визирования и т. п.) решений в вашей структуре".
Для руководителей, чьи ведомства предполагалось реформировать коренным образом, разработали более подробные варианты анкеты. Например, руководителя аппарата правительства Владимира Бабичева спрашивали о численности сотрудников его аппарата, об их основных задачах и функциях и даже об объеме его "деловой переписки (1994-1996 годы) с администрацией президента, федеральными министерствами и ведомствами, с территориальными органами федеральных министерств и ведомств".
Одним словом, комиссия поставила перед собой трудновыполнимую задачу: узнать, чем же, собственно, занимается огромная армия чиновников, точную численность которой, кстати, выяснить ей так и не удалось.
Зато удалось провести ревизию всех существующих федеральных органов исполнительной власти. Оказалось, что в России 21 министерство, 17 госкомитетов, 18 федеральных служб, 2 федеральные комиссии, 3 агентства, 2 федеральных надзора и один "специфический федеральный орган — Управление делами президента". Как признался один из членов рабочей группы, "разницы между ними мы для себя не нашли".
Помимо обработки полученных данных комиссия принялась активно изучать мировой опыт реформирования госслужбы. Была проанализирована американская программа по государственной перестройке штаба National Performance Review, который возглавлял вице-президент Америки Альберт Гор, и послевоенная германская административная реформа.
Концепция была готова уже в октябре прошлого года. После чего о ней благополучно забыли. У разработчиков появились более важные дела: часть "администратореформаторов" была привлечена к работе над посланием президента. Видимо, для того, чтобы труд не пропал даром, Михаил Краснов и Георгий Сатаров решили анонсировать его в послании-98. А чтобы Ельцин понял, о чем идет речь, недели за две до 17 февраля ему была передана и сама концепция. О реакции Ельцина на документ в целом до сих пор ничего не известно: по крайней мере, ни авторы концепции, ни пресс-секретарь президента Сергей Ястржембский не смогли сказать корреспонденту Ъ ничего определенного. Вместе с тем, как утверждают источники в администрации, "отдельные пункты концепции — те, которые касаются реформирования кабинета,— президент готов воплотить в жизнь хоть завтра".
Отставка для реформаторов
Внимательно изучив результаты анкетирования чиновников, комиссия пришла к выводу, что "отсутствие строгой типологии федеральных органов исполнительной власти" не только "делает нестабильной систему управления в различных сферах", но и "обуславливает непрерывный психологический дискомфорт государственных служащих, сознающих, что статус и объем функций соответствующего органа может измениться в любой момент по далеко не объективным причинам".
Ликвидировать этот дискомфорт, по мнению авторов, можно только одним способом: упразднив посты вице-премьеров, курирующих направления деятельности кабинета министров.
Необходимость этого шага объясняется следующим образом: "Сохранение института блоковых вице-премьеров сделает невозможным ни переход к институту политически ответственных министров, ни к принципу собственной компетенции". Поскольку ликвидировать заместителей премьера как класс нельзя (они упомянуты в Конституции), в администрации нашли другой выход: "С нашей точки зрения, премьеру хватит и одного заместителя, который будет исполнять его обязанности в его отсутствие и выполнять отдельные распоряжение главы кабинета",— сказал Ъ один из авторов концепции.
Именно это решение комиссии понравилось президенту больше других. Да и не могло не понравиться: одно дело, когда на него давят, пытаясь уволить того или другого первого вице-премьера, и совсем другое — когда ему самому дают в руки инструмент, позволяющий в любой момент подвесить того же Немцова или Чубайса. Не из-за чьего-то давления, а потому что реформу надо проводить — на этот раз административную.
Реакция Ельцина уже дала авторам концепции основания утверждать, что "этот пункт, возможно, будет выполнен прежде всего". "Порядок и сроки ликвидации вице-премьеров будут установлены дополнительно. Но это может произойти в любой момент",— предупреждают они.
Ловушка для Черномырдина
Для Черномырдина тоже приготовлен сюрприз.
"Аппарат правительства не нужен. Последнее время они просто все переписывают за министерствами",— такой неутешительный для могущественной структуры Владимира Бабичева вывод был сделан разработчиками концепции.
Авторы предлагают превратить аппарат правительства в обслуживающий орган, состоящий из секретариата премьера и вспомогательных подразделений — архива, пресс-службы и т. п., пользоваться которыми смогут все министры. Естественно, обладая такими урезанными правами, аппарат не сможет больше осуществлять контрольно-распорядительные функции. Как следствие, премьер лишится не только своей правой руки, но и значительной части своего влияния.
"Концепция уже была в правительстве; могу сказать честно: правительство не в восторге",— прокомментировал реакцию кабинета высокопоставленный чиновник администрации. И тут же пожаловался на то, что в последнее время из-за этого стало тяжело работать над концепцией — мешает "давление сиюминутных обстоятельств и действующих лиц".
Впрочем, правительство особенно и не стремится скрыть свое негативное отношение к реформе. Анатолий Чубайс недавно заявил, что "реализация этой программы затруднит работу правительства на полгода-год".
Наверное, он прав — у авторов концепции нет ни плана реорганизации уже существующих министерств, ни принципов, по которым будут определять руководителей новых структур. А это значит, что реформа неизбежно будет сопровождаться неразберихой — достаточно вспомнить, как почти на месяц была парализована работа правительства в марте прошлого года, когда изменился всего лишь его персональный состав.
Пенсия для Чубайса
Нетрудно догадаться, что президентскую администрацию реформа затронет в наименьшей степени (если не считать "надгосударственного" ведомства Павла Бородина, которого разработчики хотят низвести до уровня простого завхоза администрации). Никаких конкретных предложений по ее реорганизации в документе не содержится. Как объяснили корреспонденту Ъ в администрации, "нам хватит и тех мероприятий, которые будут проведены во всем госаппарате".
Некоторые из этих мероприятий забавны. Например, в концепции предполагается, что чиновники будут заключать с государством контракты. Поэтому основой формирования кадрового состава вместо штатного расписания станет "смета расходов на выполнение соответствующих функций государственного органа". Разработчики всерьез полагают, что это "неизбежно будет вести к сокращению численности аппарата и повышению уровня оплаты труда государственных служащих при одновременной интенсификации их работы".
"Ну, то есть у меня сейчас десять человек в штате, а если бы я мог им больше платить, то ту же самую работу легко бы могли выполнить восемь... нет, пожалуй, даже шесть человек",— так объяснил эту инициативу один из ее авторов.
Кроме того, на Старой площади собираются изменить статус госслужащего. По мнению разработчиков, нужно уточнить, кто именно им является: "Согласитесь, ведь это абсурд, что и уборщица в Белом доме, и министр являются госслужащими. Надо резко сузить круг лиц, к которым применяется это понятие".
Для достижения этой цели в концепции предлагается весь технический и обслуживающий персонал вывести из категории госслужащих и в дальнейшем классифицировать просто как вольнонаемных сотрудников. Тем самым достигается и другая цель: уменьшается на бумаге численность чиновников. Как показывает практика, до сих пор ни одна административная реформа не достигала декларируемой цели — сокращения бюрократического аппарата. Теперь эта задача может быть элегантно решена одним росчерком пера — целый отряд чиновников переименовывается и де-юре чиновниками уже не считается.
Оставшиеся госслужащие делятся на "политических" и "карьерных". В первую группу попадают все, кто занимает должность категории "А" или "Б". Во вторую — категории "В".
Категория "А" — высшие руководители, имеющие в непосредственном подчинении мощные исполнительские структуры. Например, Ельцин, Черномырдин, Строев, Селезнев, Юмашев, главы высших судов, все министры — "ашники". Замы высших руководителей — вице-премьеры и заместители главы администрации — называются "бэшники". Все, кто еще ниже — "вэшники".
Учитывая относительную служебную нестабильность "политических назначенцев", авторы концепции предлагают о них позаботиться: установив "выходные льготы" в форме пожизненной пенсии в размере от 50 до 80% должностного оклада (в зависимости от продолжительности работы). Кроме того, увольняемым "ашникам" и "бэшникам" будет позволено сдать экзамен на право стать "вэшником" и занять "карьерную" должность.
Представить Чубайса сдающим экзамен на право быть завсекретариатом у Юмашева довольно трудно... Как, впрочем, и сказать, что будет с концепцией. Тем более что в самой администрации президента хватает людей, которые оценивают ее достаточно скептически. Один из них заявил "Ъ": "Кончится все тем, что Борис Николаевич сократит нескольких вице-премьеров и пару-тройку чиновников рангом помельче и посчитает программу административной реформы выполненной".
Это было бы по-ельцински.
НАТАЛЬЯ ТИМАКОВА
--------------------------------------------------------
Порядок и сроки ликвидации вице-премьеров будут установлены дополнительно
Вместе с аппаратом премьер лишится и значительной части своего влияния
После увольнения министр получит право сдать экзамен на начальника департамента
--------------------------------------------------------
Таким правительство России может быть в 2005 году
Премьер-министр
Вице-премьер
| Оборона | Внешняя политика | Экономика | Социально- гуманитарная сфера | Стратегические объекты и коммуникации | Безопасность | Экология |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Минобороны | МИД | Минфин | Минздрав | Минтранс | МВД | Министерство |
| охраны | ||||||
| окружающей | ||||||
| среды | ||||||
| Пограничная | Мингосимущество | Минобразование | Минсвязи | Минюст | ||
| служба | ||||||
| Министерство | Минкульт | Минэнерго | МЧС | |||
| сельского | ||||||
| хозяйства | ||||||
| Министерство | Министерство по | |||||
| труда и | межрегиональным | |||||
| социальной | отношениям | |||||
| защиты |
Этапы большого пути
"Хронология реализации административной реформы:
— подготовительная часть — до конца 1997 года — завершается принятием президентом Программы административной реформы;
— первый этап — первое полугодие 1998 года;
— второй этап — второе полугодие 1998 года: завершение необходимых изыскательских проработок и формирование центров управления реформой; запускаются первоочередные подпрограммы;
— последующие этапы — начиная с 1999 года, в котором начинается и отдельное бюджетное финансирование административной реформы.
Можно предполагать, что при отсутствии непредвиденных помех (политического или военного характера) реформа в основном завершится примерно к 2005-2010 году. Однако с ее окончанием государственное строительство в России будет продолжаться".
--------------------------------------------------------
Административное будущее
Количество министерств предполагается сократить до 15-20 (как иронизируют в администрации, "примерно столько же было вице-премьеров в отдельные периоды деятельности нынешнего правительства"). Они будут четко распределены по семи сферам: оборона, внешняя политика, экономика (макроэкономическая политика, госбюджет и т. п), экология, социально-гуманитарные обязательства государства (социальная помощь, здравоохранение, культура, образование), стратегические объекты и коммуникационная инфраструктура государства, обеспечение безопасности и правового порядка.
Концепция административной реформы не подразумевает наличия министров без портфелей.
В отличие от министерств федеральные службы будут осуществлять "специализированные правоприменительные функции" (взимание налогов, борьбу с отдельными категориями преступлений), а федеральный надзор — "узкоспециализированные надзорные функции межотраслевого характера".