В России начался новый этап административной реформы: госаппарат обещано сократить и упорядочить, вдобавок ему намереваются привить высокие моральные принципы. Обозреватель "Власти" Дмитрий Камышев сопоставил эти планы с результатами недавнего исследования особенностей российской госслужбы и пришел к выводу, что ни сократить количество чиновников, ни повысить их качество властям не удастся.
Новое наступление на чиновников развернулось в июле сразу по трем направлениям — количественному, функциональному и моральному.
Программу сокращения в 2011-2013 годах численности работников центральных аппаратов и территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти разработало Министерство финансов РФ. Согласно пока еще не утвержденному проекту, к 1 апреля 2011 года количество федеральных чиновников должно уменьшиться на 5%, еще через год — на 10, а к 1 апреля 2013-го — на 20% от их численности на 1 июля 2010 года. Аналогичные решения в отношении местной бюрократии рекомендовано принять и руководству субъектов РФ.
Другим направлением административной реформы — сокращением избыточных госфункций — еще с лета 2003 года занимается специальная правительственная комиссия. Весной 2008 года был утвержден ее новый состав во главе с вице-премьером Сергеем Собяниным, а прошлой осенью в ее рамках были созданы две рабочие группы, занявшиеся анализом работы гражданских и силовых правительственных структур. Однако в середине июля 2010 года избыточные функции, похоже, были обнаружены и у самой комиссии: ее состав сократился с 38 до 19 человек за счет, как выразились в кулуарах Белого дома, "случайных" и "избыточно занятых" чиновников. Оставшиеся члены, в основном в ранге заместителей министра, видимо, должны будут теперь уделять борьбе за административную реформу большую часть своего рабочего времени.
Наконец, улучшением морального облика реформируемого чиновничества озаботился президентский совет по противодействию коррупции, одобривший проект типового кодекса служебного поведения госслужащих. Согласно проекту, чиновник должен соблюдать нейтралитет по отношению к партиям и общественным организациям, не использовать служебное положение в личных целях, уважительно относиться к СМИ и строго соблюдать требования антикоррупционного законодательства. Кроме того, в общении госслужащего с гражданами и коллегами "недопустимы пренебрежительный тон, грубость, заносчивость", а его внешний вид "должен способствовать уважению граждан к госорганам". После намеченного на ближайшую осень окончательного одобрения документа каждый орган госвласти должен будет принять на его основе собственный кодекс с учетом специфики конкретного ведомства.
Впрочем, все эти меры трудно назвать новыми и тем более эффективными. Сокращения в госаппарате проводились неоднократно, но неизменно приводили лишь к его разрастанию (за последние десять лет число чиновников увеличилось почти на 50%). И непонятно, почему на этот раз должно быть по-другому,— даже несмотря на содержащееся в проекте Минфина разъяснение, что "до 1 января 2014 г. предельная численность работников федеральных органов исполнительной власти не подлежит увеличению". Выявление и сокращение избыточных госфункций тоже идет гораздо медленнее запланированного: к концу весны 2010 года были скорректированы лишь функции ведомств системы Минсельхоза и Рособрнадзора.
Ну а устоявшиеся правила поведения госслужащих реформированию, вероятно, и вовсе не поддаются. Ведь в своей деятельности чиновники руководствуются не требованиями высшего руководства, а собственными, пусть и неписаными, традициями. И неискоренимость этих традиций лишний раз подтвердил опрос об особенностях российской госслужбы, проведенный специально для "Власти" рекрутинговой компанией HeadHunter.
Опрос проводился по всей базе зарегистрированных пользователей портала hh.ru (около 6 млн человек) методом почтовой рассылки. Поскольку среди зарегистрированных есть и те, кто работу уже нашел, выборка получилась достаточно репрезентативной: среди 1381 респондента, заполнившего анкету, были и люди, уже работающие в госструктурах (16%), и бывшие чиновники (25%), и те, кто на государство еще не работал (59%).
При этом доля тех, кто хотел бы вернуться на госслужбу или пойти на нее впервые, оказалась чрезвычайно высокой — около 49%. И столько же опрошенных заявили, что выбрали бы госслужбу, если бы имели возможность начать карьеру заново. Это, кстати, вполне соответствует вузовской статистике, согласно которой управленческие специальности у абитуриентов сейчас одни из самых популярных. И наоборот, категорически противоречит планам сокращения госаппарата — ведь сохраняющийся высокий спрос на новые чиновничьи места в условиях рыночной экономики просто обязан породить и соответствующее предложение. С этой точки зрения самыми трудносокращаемыми госструктурами, видимо, следует признать местные органы власти и администрацию президента, спрос на которые у потенциальных кандидатов наиболее высок (см. график).
Надежды Кремля на повышение морального уровня чиновников, судя по всему, тоже лишены оснований, причем будущих госслужащих это касается даже в большей степени, чем действующих. Об этом свидетельствуют, например, ответы на вопрос о привлекательных сторонах работы в госструктурах (см. график). Процент людей, рассчитывающих получить от госслужбы дополнительный доход, среди "молодого пополнения" выше, чем среди опытных чиновников, в 2,5 раза, а доля тех, кому в первую очередь нужны полезные знакомства,— в 1,5 раза. Правда, желающих "помочь людям" среди новичков тоже больше, но нетрудно предположить, что как раз этот ответ многие выбирали лишь потому, что "так положено".
Впрочем, в таком изменении приоритетов будущих госслужащих, как ни странно, есть и положительные стороны. К примеру, гендиректор компании HeadHunter Михаил Жуков, комментируя "Власти" результаты опроса, признался, что замечает "среди основной базы чиновничества, людей, нацеленных на стабильность, умеренный доход и принадлежность к особой "касте", новое поколение чиновников — молодых, целеустремленных, желающих увеличивать личный капитал". "Они рассматривают госслужбу как один из этапов карьеры по западному типу для экономистов и юристов, набирающихся опыта в госучреждениях за небольшое денежное вознаграждение, но потом получающих выгодное предложение от бизнеса. Практика эта продуктивна и для людей, и для государства, которое наконец-то начинает получать новые образованные кадры, стремящиеся быть эффективными",— пояснил Жуков, оговорившись, правда, что не имеет в виду "тех, кто хочет торговать своим положением", поскольку "это отдельная история".
С другой стороны, ответы бывших чиновников на вопрос о причинах ухода с госслужбы (см. график) показывают, что расчет на будущую выгоду оправдывается далеко не всегда. Желанная стабильность нередко оборачивается отсутствием перспектив, доходы оказываются гораздо ниже ожидаемых, да и число госслужащих, получивших благодаря полезным знакомствам выгодное предложение от бизнес-структур, заметно меньше числа тех, кто на это, вероятно, надеялся.
Ряд любопытных выводов можно сделать, сравнив ответы одних и тех же участников исследования на разные вопросы.
Например, на вопрос "От чего зависит успешная карьера в госструктурах?" респонденты, имевшие возможность выбрать несколько из трех предложенных вариантов, ответили так: "наличие знакомств (родственных связей)" (81%), "личные качества" (38%) и "профессиональные качества" (27%). Но тех, кто считает, что карьерные успехи зависят исключительно от профессионализма, и пометил в анкете только этот вариант, оказалось всего 5%: с учетом реалий современной российской госслужбы их, наверное, следует считать идеалистами. А вот знакомства и связи в качестве единственного условия успешной карьеры назвали почти 49% опрошенных.
Чиновников давят и сверху, и снизу, однако меньше их от этого не становится
Фото: Василий Шапошников, Коммерсантъ
Зато на вопрос о привлекательности госслужбы идеалисты отвечали уже не столь образцово: о желании "помочь людям" заявило лишь 36% из них, тогда как 20% хотели бы завести полезные знакомства, а 7% — получить дополнительный доход. С другой стороны, среди тех, кто надеется сделать карьеру только благодаря связям, тоже обнаружились народные заступники в количестве 8% от всех опрошенных. Правда, 72% из них в госструктурах пока не работали, а 28% с госслужбы уже уволились. Среди действующих же чиновников людей, страдающих подобным раздвоением личности (желающих делать карьеру только благодаря связям, но еще и помогать при этом людям) не оказалось.
Сопоставление ответов на вопрос о причинах увольнения с госслужбы с перечнем ведомств, где трудились уволенные, позволяет составить своеобразный рейтинг чиновничьих рисков в зависимости от места работы. Так, из администрации президента и местных органов власти люди чаще всего уходили из-за низкого дохода (соответственно 47 и 51% от всех уволившихся из этих ведомств), а из Госдумы и правительства — по причине отсутствия перспектив (39 и 40%). Опасность не сойтись убеждениями с начальством выше в том же правительстве (31%), а вероятность выхода на пенсию — в силовых структурах (18%). В то же время выгодное предложение от коммерческой организации, судя по результатам исследования, легче всего получить, работая в администрации президента (34%), а сложнее всего "уйти налево" из Госдумы (15%). При этом трое из четырех респондентов, признавшихся, что за время госслужбы "накопили достаточно средств, чтобы не работать", добились этого именно в неприбыльных вроде бы местных органах власти, а еще один — в тоже не самых богатых силовых структурах.
Наконец, нельзя не упомянуть и о репликах тех опрошенных, которые пожелали дать на некоторые вопросы собственные ответы, отличающиеся от предложенных вариантов. Особенно интересны высказывания чиновников о том, какие качества нужны для успешной карьеры на госслужбе (вроде "пофигизма", "умения делиться взятками" и "отсутствия совести"), в сочетании с указанием госструктур, где были приобретены эти бесценные знания, и мнениями о коллегах, сформулированными при ответе на вопрос "Кто идет работать в госструктуры?" (см. таблицу). А с учетом похожих отзывов потенциальных госслужащих можно смело сделать вывод, что по степени реализуемости задача кардинальной модернизации госаппарата находится пока где-то в одном ряду с обещанием Никиты Хрущева построить коммунизм к 1980 году.
