Подготовлено Центром стратегических разработок
Экономическая политика российского государства должна обеспечивать высокие и устойчивые темпы роста, опережающего темпы роста мировой экономики. Причем в стране нужен не просто экономический рост — нужно новое качество роста, то есть создание и освоение современных технологий, позволяющих занять достойное место в мировом разделении труда. Рост может быть обеспечен только сочетанием накопления капитальных и интеллектуальных ресурсов, повышения эффективности их использования. Ключевыми здесь являются предпринимательская инициатива и снятие искусственных ограничений для ее раскрытия; создание благоприятного инвестиционного климата, способствующего привлечению отечественного и иностранного капитала. Для всего этого, в свою очередь, необходимы:
— гарантия прав частной собственности;
— обеспечение рыночной конкуренции и недопущение монополизации рынков;
— формирование адекватных современным задачам институтов рыночной инфраструктуры, и прежде всего надежных финансовых учреждений. Необходимо обеспечить условия для свободного движения по стране товаров, капитала, рабочей силы.
Модернизация экономики
Речь идет о формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, об обеспечении высокого уровня экономической свободы. Ключевыми элементами являются обеспечение гарантий прав собственности, обеспечение равных и справедливых условий конкуренции, снятие административных барьеров на пути ведения бизнеса, движения труда и капитала, ответственная бюджетная и денежная политика.
Защита прав собственности
Исходным условием формирования эффективной экономической системы и благоприятного климата является защита прав собственности. Это важнейшая обязанность государства. Ее выполнение требует прежде всего законодательства, исключающего возможность нецивилизованной национализации, а также устанавливающего четкие правила инициирования и процедуры ее проведения,включая соответствующие компенсации.
Обеспечение равных условий конкуренции
Обеспечение равных условий конкуренции будет достигаться на основе:
— резкого сокращения, а затем и отмены всех ранее выданных льгот, в первую очередь — налоговых и ценовых, включая субсидирование через тарифы естественных монополий, перекрестное субсидирование, возможность накапливания налоговой недоимки и неплатежей естественным монополиям;
— обеспечения прозрачности информации о принимаемых государством решениях по распределению любого вида ресурсов;
— обеспечения режима конкуренции при организации закупок для государственных нужд, в т. ч. законодательное закрепление обязательности конкурсного размещения госзаказов и открытости проведения торгов и конкурсов;
— четкого законодательного разделения управленческих и хозяйственных функций в деятельности государственных органов;
— недопущения искусственной монополизации рынков, ужесточения санкций за нарушение положений антимонопольного законодательства, пресечения злоупотреблений доминирующим положением на рынках;
— приведения региональных нормативных актов в строгое соответствие федеральному законодательству;
— разделения государственных регулирующих и контрольных функций и институтов с тем, чтобы избежать конфликта интересов;
— невмешательства исполнительной власти в функционирование конкурентной среды на стороне одного из экономических агентов;
— устранения препятствий для банкротства неэффективных предприятий;
— недопущение использования государственной помощи для создания неравных условий конкуренции;
— преодоления недобросовестной конкуренции, прежде всего в сфере интеллектуальной собственности.
Дерегулирование хозяйственной деятельности
Важнейшей предпосылкой устойчивого экономического роста является обеспечение оптимального баланса во взаимоотношениях частного предпринимательства и государства. Последовательное проведение линии на дерегулирование будет способствовать созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности. Вместе с тем только этот подход позволит четко очертить сферу государственного регулирования экономических процессов. Государство, сосредоточившись на эффективном выполнении своих базовых функций защиты безопасности, прав и свобод граждан и бизнеса, гаранта соблюдения правил игры и власти единого для всех закона, постепенно отойдет от практики избыточного вмешательства в дела бизнеса.
В мире накоплен значительный опыт проведения мероприятий по дерегулированию. Проведение этого курса в России потребует осуществления следующих мер:
— снижения "барьеров входа" на рынок, переход к уведомительному принципу регистрации бизнеса "в одном окне" в законодательно установленные короткие сроки;
— радикальное сокращение количества лицензируемых видов деятельности, введения исчерпывающего списка требующих лицензирования позиций, обеспечения единого порядка лицензирования на всей территории страны, максимального разделения функций надзорных и лицензирующих органов;
— упрощения экспертизы и согласования технической и разрешительной документации по реализации инвестиционных проектов, перехода к системе комплексной экспертизы в "одном окне";
— отказа от избыточности контроля и проверок, жесткое установление сроков и периодичности проверок, в первую очередь на региональном уровне, введения принципа единой системы контролирующих органов и проверок, отказ от ведомственных инструкций в качестве правовой базы проведения проверок;
— реализация конституционного запрета ограничений на движение товаров, капитала, рабочей силы по территории страны в правоприменительной практике;
— максимальной детализации управленческих и контрольных процедур в текстах законов, минимизации числа подзаконных актов, устранения двойственности толкования подзаконных актов, нацеленных на регулирование предпринимательской деятельности;
— стимулирования развития саморегулируемых организаций.
Конкурентоспособность страны на мировом рынке капитала зависит от транспарентности бизнеса. Первоочередной задачей является обеспечение прозрачности деятельности предприятий на основе введения международных стандартов финансовой отчетности. Для этого необходимо введение с 2001 года норм бухгалтерского учета, соответствующих международным стандартам, для компаний, осуществляющих публичные размещения ценных бумаг, и для субъектов естественных монополий.
Политика в отношении вывоза капитала
К главным причинам оттока капитала следует отнести неустойчивую политическую ситуацию, конфискационный характер налогообложения, ненадежность банковской системы, отсутствие гарантий прав собственности, макроэкономическую несбалансированность. Следовательно, меры, направленные на борьбу с оттоком капитала, должны быть не столько запретительными, "полицейскими", сколько экономическими.
Административные методы следует использовать только для борьбы с незаконным вывозом капитала. Среди мер борьбы с незаконным вывозом капитала следует выделить:
— ужесточение режима финансово-хозяйственных операций с офшорными зонами, включая отмену соглашений об избежании двойного налогообложения с государствами-офшорами;
— активное участие России в глобальном регулировании офшорных зон;
— борьбу с искажением контрактных цен при осуществлении экспортно-импортных операций, в том числе путем перехода на использование справочных цен мирового рынка;
— мониторинг невозвращаемых кредитов, применение санкций (вплоть до лишения лицензий) по отношению к финансовым институтам, осуществляющим безвозвратное кредитование;
— сокращение числа уполномоченных банков с генеральной лицензией;
— тесную кооперацию с международными организациями, специализирующимися на предотвращении нелегального капитала.
Реформирование банковской системы
Прежде всего должна быть завершена "расчистка" банковской системы от нежизнеспособных организаций. Для этого необходимы:
— отзыв в течение кратчайшего времени банковских лицензий у кредитных организаций с отрицательным капиталом, а также у кредитных организаций, предоставлявших заведомо недостоверную отчетность о своем финансовом положении;
— проведение углубленных инспекционных проверок в 100 крупнейших банках по вопросу правильности исчисления капитала и значений надзорных нормативов;
— введение правила обязательного публичного раскрытия банками балансовой информации и части передаваемой в ЦБ отчетности в сети Интернет; ЦБ должен расширить перечень публикуемой статистической информации о состоянии кредитных организаций;
— корректировка законодательства о налогообложении кредитных организаций с тем, чтобы создать условия для прекращения сокрытия прибыли банковских организаций и ее направления в капитал кредитной организации, создание нормальных условий для перехода на международные стандарты бухучета; отменить налоги с оборота для кредитных организаций, выровнять ставки налога на прибыль и разрешить кредитным организациям формировать резервы на потери из прибыли до налогообложения;
— проведение инспекционных проверок на достоверность предоставляемой четности на основе принципов прозрачности и публичности, вычисление реальных показателей достаточности капитала, состояния ликвидности и качества активов банков, оценку динамики развития этих банков за последние 2 года. Быстрая ликвидация всех кредитных организаций, находящихся в тяжелом финансовом положении и не имеющих перспектив восстановления, а также предоставлявших заведомо ложную отчетность о своем финансовом положении;
— осуществление процедуры сокращения круга операций, предоставляемых кредитным организациям их лицензиями в случае, если эти кредитные организации не обладают капиталом большим, чем предъявляется требованиями к уставному капиталу банка при его создании, и фактически специализируются на предоставлении клиентам ограниченного спектра банковских услуг и не имеют возможности проводить все виды банковских операций; возможно, принуждение и стимулирование процедур присоединения таких кредитных организаций к более крупным; упрощение и формализация процедур слияния кредитных организаций;
— резко (в 20-30 раз) сократить количество банков с генеральными валютными лицензиями;
— внесение в законодательство банковской деятельности изменений, которые обеспечили бы большие права Банка России при работе с несостоятельными кредитными организациями;
— создание законодательных основ для функционирования специализированных кредитных организаций, таких как кредитные кооперативы, агентства ипотечного кредитования;
— стимулирование долгосрочных сбережений: поддержка развития организаций, привлекающих долгосрочные сбережения (пенсионные, страховые, лизинговые фонды), поправка статьи в Гражданском кодексе, позволяющей изымать вклады в любое время, разрешение банкам вводить вклады с переменной ставкой процента, введение системы гарантирования только для средне- и долгосрочных вкладов;
— принятие основополагающих законодательных актов о функционировании системы гарантирования банковских вкладов, учитывающий опыт АРКО и вводящей обязательное применение этой системы в тех банках, которые привлекают значительные объемы вкладов частных лиц. Следует предусмотреть, что в случае исключения банка из системы гарантирования вкладов по причине неудовлетворительного финансового состояния его банковская лицензия будет отзываться автоматически. Органу, осуществляющему управление системой гарантирования вкладов, будут предоставлены дополнительные полномочия по ведению ликвидационных процедур обанкротившихся банков-участников;
— принятие законодательных актов, расширяющих оборот таких объектов, которые могут служить залогом по банковским кредитам: земля, недвижимость и др.; завершение выхода государства из состава участников тех универсальных финансово устойчивых банков, в которых государство не имеет контрольного пакета и которые не придерживаются узкой специализации, связанной с выполнением конкретных государственных программ;
— изменение организационной структуры банковского надзора в ЦБ, предусматривающее: отказ от организации надзора по территориальному принципу, централизацию надзора за 100 крупнейшими банками в рамках центрального аппарата (восстановление ОПЕРУ-2) и создание межрегиональных структур Банка России для осуществления функций надзора;
— модернизация платежной системы Банка России с целью обеспечить возможность осуществления межбанковских платежей на территории страны в режиме реального времени.
Развитие фондового рынка
Низкая эффективность и надежность инфраструктуры российского фондового рынка вызвана отсутствием системы мониторинга профессиональных участников рынка ценных бумаг и их операций, системы их внутреннего контроля, низким уровнем стандартов профессиональной деятельности. Все это значительно снижает конкурентоспособность российских профессиональных участников рынка ценных бумаг по сравнению с иностранными участниками и тем самым затраты эмитентов и инвесторов.
Создание благоприятного налогового режима для привлечения средств населения на рынок ценных бумаг предполагает введение инвестиционных счетов, средства которых должны инвестироваться в российские ценные бумаги. Необходимо обеспечить развитие всех форм коллективных инвестиций (инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов, страховых компаний).
Макроэкономическая политика
Реформирование налоговой системы
До 2001 года в налоговую систему будут внесены следующие изменения:
— переход на минимальную плоскую ставку подоходного налога с физических лиц (12%) с одновременным увеличением необлагаемого минимума и отменой большинства налоговых льгот;
— объединение взносов в социальные внебюджетные фонды в единый социальный налог; снижение суммарной ставки с 39,5% до 35,4% и установление верхнего предела облагаемого дохода;
— изменение порядка определения базы налогообложения прибыли (дохода) предприятий и организаций, заключающееся во включении в себестоимость всех обоснованных расходов; разделение налога на федеральный (11%), региональный до (19%) и вновь вводимый местный (до 5%);
— единовременная отмена налогов с оборота с компенсацией выпадающих доходов за счет введения местного налога на прибыль (который будет поэтапно снижаться по мере реализации реформы ЖКХ) и повышения акцизов на нефтепродукты;
— отмена большинства льгот по уплате налога на добавленную стоимость; начало перехода к принципу страны назначения в торговле со странами СНГ;
— изменение порядка взимания акцизов на алкогольную продукцию и нефтепродукты с целью максимального переноса нормативного налогового бремени на сферу потребления;
- начало перехода к налогу на недвижимость, заменяющему налог на имущество и земельный налог.
Среди мер по совершенствованию налогового администрирования следует выделить следующие:
— подчинение Министерству по налогам и сборам подразделений государственных внебюджетных фондов, ответственных за сбор соответствующих платежей, а также Службы валютного и экспортного контроля;
— внедрение системы автоматической индексации всех параметров налоговой системы;
— переход на метод начислений при расчете обязательств по налогу на прибыль и НДС (с 2002 года);
— аннулирование налоговой регистрации предприятий с одновременным наложением ареста на банковские счета в случае неподачи налоговой отчетности в течение определенного срока;
— расширение перечня случаев, когда налоговым органам предоставляется право доначислить налоговое обязательство сторон сделки исходя из рыночных цен, при одновременном сужении произвола налоговых чиновников при определении уровня применимой рыночной цены;
— запрещение бесспорного взыскания налоговой задолженности, доначисленной налоговыми органами по итогам проверки;
— сужение перечня оснований для предоставления отсрочек и рассрочек исполнения налоговых обязательств и запрет региональным и местным органам власти расширения этого перечня;
— исключение из арсенала мер обеспечения исполнения налогового обязательства права приостановления операций по счетам в банке.
Совершенствование таможенной политики
В целях совершенствования фискальной и регулирующей функций таможенной системы предлагается:
— существенное снижение импортных и экспортных пошлин;
— окончательный отказ от нетарифного регулирования, скрытого квотирования экспорта и импорта;
— исключение регулятивных функций таможенных органов.
Существенное упрощение системы таможенного тарифа, укрупнение номенклатуры товарных групп, подлежащих таможенному регулированию — на первом этапе, пока эффективность таможенного администрирования не достигла надлежащего уровня, ввести следующие тарифные группы:
— технологическое оборудование — адвалорная пошлина, взимаемая по нынешней методике;
— сырье и материалы — максимально унифицированные ставки специфических пошлин;
— подакцизные товары — нынешняя методика;
— товары народного потребления — единая специфическая пошлина (отдельно по продовольственным и непродовольственным товарам).
Бюджетная политика
Как на протяжении предыдущего десятилетия, так и сегодня эффективность бюджетной политики остается крайне низкой. Это проявляется в таких факторах, как:
— хроническое невыполнение государством своих обязательств, составляющих не менее 55% ВВП, при фактических бюджетных расходах, не превышающих 40% ВВП;
— слабость налоговой системы, неспособной выполнить ни фискальную, ни регулирующую функции (что отражается в массовом уходе от налогов и бесперспективности большинства инвестиционных проектов при существующей налоговой нагрузке);
— сохранение неприемлемой неравномерности в бюджетной обеспеченности регионов в результате вертикального распада бюджетной системы;
— дороговизна государства, являющаяся результатом эффективных действий государственной бюрократии по своему воспроизводству и изъятию максимальной ренты из права перераспределять экономические ресурсы, что приводит, в частности, к созданию неравных условий конкуренции и невозможности надлежащей защиты прав собственности.
В число ключевых направлений бюджетной политики входят:
— приведение обязательств государства в соответствие с его ресурсами, включая отмену или приостановку действия на федеральном уровне нефинансируемых социальных мандатов с одновременным созданием системы адресной социальной поддержки населения и урегулированием финансовых взаимоотношений правительства с кредиторами и дебиторами;
— инвентаризация и оценка эффективности государственных обязательств и фактических бюджетных расходов;
— включение в бюджет всех существующих обязательств государства, не подлежащих отмене или приостановке, включая увеличение финансирования образования, здравоохранения, оборонного комплекса и судебной системы при обязательном соблюдении правила бездефицитного бюджета;
— завершение перевода федерального бюджета и реализация поэтапной программы перевода региональных бюджетов на казначейское исполнение, а также введение порядка обязательной публикации подробных отчетов об исполнении бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов;
— консолидация федеральных внебюджетных фондов (кроме пенсионного и социального страхования, объединяемого с фондом медицинского страхования) а также ведомственных внебюджетных фондов в федеральном бюджете; консолидация территориальных дорожных фондов и всех остальных региональных внебюджетных фондов в региональных бюджетах;
— реализация налоговой реформы и реформы межбюджетных отношений.
В результате последовательного осуществления данных мер бюджетной политики в ближайшие годы правительство может рассчитывать на устойчивое выполнение всех своих обязательств перед обществом (общий объем которых не будет превышать 30% ВВП), значительное сокращение долговой нагрузки (ниже 60% ВВП), эффективное выполнение налоговой системой регулирующей и фискальной функций, а также относительное выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов.
Создание эффективной системы межбюджетных отношений
Цели реформы межбюджетных отношений заключаются в создании долгосрочных институциональных стимулов, побуждающих субфедеральную власть к проведению структурных реформ; в обеспечении полного и прозрачного выполнения региональными и местными властями своих обязательств; поддержании на всей территории страны равного доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, а также политической консолидации в рамках федеративных отношений.
В сфере расходных полномочий предполагается четкое разграничение расходов между уровнями бюджетной системы, а также упорядочивание и сокращение обязательств, возлагаемых на региональные и местные бюджеты законодательством.
В области разделения доходов предполагается отказаться от расщепления налоговых поступлений между бюджетами разных уровней, внести принцип "один бюджет — один налог", расширить налоговые полномочия региональных и местных властей исходя из распределения расходных обязательств и особенностей отдельных налогов.
В сфере финансовой помощи предполагается разделение помощи на текущую, инвестиционную и "реформостимулирующую". В рамках первого направления планируется завершить начатую в 1999 году реформу Фонда финансовой поддержки субъектов РФ, создать Фонд компенсаций для финансирования возложенных на региональные бюджеты федеральных мандатов и Фонд субсидий для долевого со-финансирования приоритетных расходов региональных бюджетов. В рамках второго направления должен начать работу Фонд регионального развития, в рамках третьего — Фонд развития (реформирования) региональных финансов. Необходимо упорядочить и в перспективе ликвидировать такие каналы финансовой помощи, как бюджетные ссуды и средства, передаваемые в порядке взаимных расчетов.
Основные направления кредитно-денежной политики
Внешний долг в объеме 92% от ВВП усиливает зависимость экономики страны и бюджета от конъюнктуры мирового рынка капитала и отношений с международными финансовыми организациями. Низкий уровень монетизации, слабость банковской системы и сохраняющаяся обособленность финансового и реального сектора экономики снижают чувствительность экономики к воздействию инструментов денежно-кредитной политики и ее эффективность. Кроме того, ограничен набор инструментов, имеющихся в распоряжении Центрального банка.
Существующие проблемы определяют основное направление денежно-кредитной политики. Оно заключается в нахождении разумного баланса между достижением следующих целей:
— устойчивое снижение инфляции, обеспечивающее предсказуемость финансовой сферы, повышение экономической активности, создание предпосылок роста;
— обеспечение плавной и предсказуемой динамики обменного курса, поддержание ценовой конкурентоспособности российских товаров за счет низкого реального обменного курса, накопление валютных резервов для противодействия негативным внешним шокам;
— снижение реальных процентных ставок, что ведет к созданию благоприятных условий для накопления и инвестирования средств.
Развитие системы инструментов денежно-кредитной политики предполагает: обеспечение доступа к депозитным и кредитным операциям ЦБ региональным банкам; расширение круга активов, которые могут быть использованы в качестве обеспечения при предоставлении кредитов банкам со стороны ЦБ; возобновление операций на рынке государственных ценных бумаг и реализацию схемы стрип-купонов на рынке ОФЗ; развитие рынка междилерского РЕПО; включение в систему инструментов денежно-кредитной политики операций валютного свопа; автоматизацию механизма использования стандартных операций и процедур. Существенным условием развития и эффективного использования инструментов рыночного типа является наличие и функционирование развитого финансового рынка и финансово устойчивой, конкурентной банковской системы.
Развитие платежной системы, которое является одной из приоритетных задач Центрального банка, возможно по одному из двух вариантов — централизованному или двухуровневому.
Двухуровневая архитектура платежной системы предполагает наличие 79 Главных расчетно-кассовых центров (ГРКЦ), с прохождением платежей, осуществляемых между регионами, через Федеральный расчетно-кассовый центр в Москве. Главная особенность этой системы заключается в том, что любой банк, действующий в определенном регионе либо в качестве головной организации, либо как филиал банка, головная организация которого находится в другом регионе, должен иметь счет в ГРКЦ ЦБР в том же регионе, где он располагается.
Более предпочтительной, однако, является централизованная RTGS, которая позволит наиболее эффективно функционирующим коммерческим банкам получить полную отдачу от своих инвестиций в инфраструктуру, поскольку: дает банкам возможность лучше управлять ликвидностью; намного снижает себестоимость предоставления платежных услуг; позволяет банку обеспечить одинаковый уровень предоставления услуг во всех местах, где он осуществляет деятельность, включая оказание удобных услуг с использованием платежных карт, а также через Интернет и с помощью персонального компьютера; сокращает время, которое требуется для внедрения новых услуг в масштабах всей филиальной сети. Переход к централизованной клиринговой инфраструктуре может дать положительные результаты уже через два года, и позволит полностью реализовать ее преимущества в течение 4-5 лет.
Ожидаемые результаты
Реализация предлагаемой стратегии должна обеспечить темпы роста ВВП как минимум в 5-6% в год в среднем на протяжении 10-летнего периода. В отдельные годы рост может ускоряться до 8-10%. Это позволит увеличить к 2004 году объем ВВП примерно на 30%, а к 2010 году — на 70%.
К этому же сроку динамика частного потребления может начать превышать рост инвестиций, так что в 2010 году потребление увеличится примерно в той же степени, что и ВВП.
Существенно, что в ближайшее десятилетие будет происходить укрепление рубля в реальном выражении, приближение рыночного курса к паритету покупательной способности. К 2004 году чистых экспорт может сократиться до 5-7% ВВП. К концу десятилетия он может составлять порядка 2-3% от ВВП. При этом удельный вес инвестиций в основной капитал будет составлять порядка 24 25% ВВП с тенденцией к последующему его плавному снижению.
Начиная с 2004 года инфляция будет устойчиво сохраняться на уровне менее 10%, даже несмотря на опережающий рост денежного предложения, поскольку он будет компенсироваться увеличением спроса на деньги вследствие роста экономики.
Структурная политика
Основной целью структурной политики государства на следующее десятилетие должно стать содействие повышению конкурентоспособности производства отечественных товаров и услуг на внутреннем и мировых рынках и повышение доли отраслей, производящих продукцию с высокой степенью переработки, и отраслей сферы услуг.
Исходя из структуры российской экономики, крайне важно стимулирование инвестиций отраслей-экспортеров в модернизацию и развитие как их собственного производительного потенциала, так и потенциала иных отраслей и производств. Кроме того, будет поощряться переход компаний с крупными государственными пакетами акций (прежде всего естественных монополий) к процедурам закупок оборудования на открытых конкурсах.
Дополнительными мерами, направленными на повышение конкурентоспособности отечественной продукции, будут:
— поддержка процессов формирования саморегулируемых организаций производителей, что позволит передать им ряд арбитражных функций, включая надзор за соблюдением конкурентного режима на отраслевых рынках;
— использование ступенчатого таможенного тарифа с пониженными ставками для сырья и комплектующих и повышенными — для товаров с высокой степенью обработки;
— оптимизация масштабов государственного сектора в промышленности;
— поощрение отраслевых программ кадрового и информационного развития, создание центров качества, других элементов инфраструктуры рынка;
— поддержание и развитие отраслей инфраструктуры, регулирование тарифов на продукцию естественных монополий, контроль за крупными инфраструктурными инвестиционными проектами.
В ВПК расширение производства и экспорта высокотехнологичной продукции возможно на базе укрепления места России на рынке военно-технической продукции, безусловного выполнения оборонного заказа, предусматривающего серьезные меры по модернизации армии.
В АПК государственная политика будет ориентироваться на поддержку эффективных производств в благоприятных сельскохозяйственных зонах путем аккумулирования земельных долей и имущественных паев в руках наиболее эффективных собственников на основе институтов частной собственности и конкурентного рынка.
В ТЭК главной целью государственной политики будет энергетическое обеспечение экономического роста, поддержание оптимального энергетического баланса, стимулирование энергосбережения, повышение эффективности использования энергоресурсов, создание условий для экономики издержек российских товаропроизводителей, валютно-финансовое обеспечение модернизации экономики через поощрение использования финансовых ресурсов ТЭК для инвестирования в модернизацию экономики.
Рынок земли и недвижимости
Главной целью государственной политики в сфере земли и недвижимости станет создание условий для эффективного вовлечения их в экономический оборот, формирование цивилизованного рынка недвижимости. Для этого в собственность предприятий и домовладений будут переданы земельные участки, на которых расположена их недвижимость, что будет способствовать массовому привлечению инвестиций в недвижимость, прежде всего на основе ипотеки — системы кредитования строительства, реконструкции объектов недвижимости и их приобретения под залог объектов.
Реформа естественных монополий
Государственная политика будет направлена на решение следующих задач:
— деструктуризация указанных отраслей с целью четкого разграничения указанных отраслей с целью четкого разграничения естественно монопольных и потенциально конкурентных видов хозяйственной деятельности, стимулирование конкуренции во втором случае и усиление государственного контроля во втором, повышение прозрачности структуры затрат;
— сохранение преимуществ интегрированных систем — технологической целостности, управляемости и надежности;
— отказ от затратного принципа ценообразования на услуги субъектов естественных монополий, поэтапное регулирование внутренних рынков их услуг при разделении тарифов на естественно-монопольную и конкурентную составляющие;
— выравнивание условий налогообложения производителей и потребителей разных видов топлива, а также разных транспортных услуг;
— полная организационная и финансовая прозрачность деятельности предприятий указанных отраслей;
— создание благоприятных условий для постепенной демонополизации отраслей, появление в их конкурентных сегментах новых участников рынков;
— обеспечение недискриминационного нестесненного доступа независимых производителей и потребителей к услугам естественных монополий при эффективном антимонопольном регулировании;
— прекращение перекрестного субсидирования различных категорий потребителей.
Предполагается реализация следующих программ реструктуризация естественных монополий.
На железнодорожном транспорте:
— отделение функций хозяйственного ведения от функций государственного управления и регулирования отрасли;
— формирование государственной компании, управляющей функционированием железнодорожной сети в форме акционерного общества;
— выделение конкурентного сектора с организацией нескольких транспортных компаний-перевозчиков;
— прозрачность финансовых потоков, включая экспортные;
— выведение из системы МПС вспомогательных и обслуживающих предприятий;
— прекращение перекрестного субсидирования отдельных категорий потребителей, отмена индивидуальных льгот грузоотправителям;
— привлечение инвестиций с модернизацию подвижного состава и железнодорожной инфраструктуры.
В электроэнергетике:
— отделение естественно-монопольной составляющей (транспортировка) от коммерческой (генерирующие мощности);
— создание частных конкурентных генерирующих компаний;
— организация конкурентного энергетического рынка при уходе от затратного ценообразования и административного закрепления потребителей за производителями;
— обеспечение прозрачности финансовых потоков и стопроцентной денежной оплаты услуг отрасли;
— привлечение на этой основе значительных прямых инвестиций для модернизации отрасли, обновления ее производственного потенциала.
В газовой отрасли:
— переход к экономическим методам регулирования газового тарифа при включении в тариф не только эксплуатационных, но и инвестиционных составляющих";
— отделение транспортной части тарифа на газ от конкурентной при либерализации последней;
— формирование параллельно с нынешним регулированием нового нерегулируемого рынка газа (добываемого независимыми производителями на новых месторождениях);
— реструктуризация РАО "Газпром" на основе четкого определения функциональных ролей хозяйственных единиц, обособление сначала финансового учета и отчетности, а затем и в целом управления и хозяйствования естественно-монопольных и потенциально конкурентных сфер деятельности;
— поддержка формирования независимых производителей и поставщиков газа, а также организаций, оказывающих услуги на газовом рынке (организаторы биржевой торговли и пр.), отладка механизмов доступа к газопроводам, введение недискриминационных тарифов на услуги по транспортировке газа.
Интеграция России в мировое хозяйство
Внешнеэкономическая политика России не обеспечивает интересов развития национальной экономики. Изменение этой ситуации будет осуществляться, в частности, в контексте:
— завершения переговоров о присоединении России к Всемирной торговой организации в сроки, позволяющие России принять участие в выработке решений нового раунда многосторонних торговых переговоров (т. е. в 2001-2002 гг.)
— приведения национального законодательства в соответствие с требованиями ВТО, в том числе за счет снижения административных и иных барьеров для участников внешнеэкономической деятельности и инвесторов, упрощения формальностей и процедур, достижения полной транспарентности;
— оптимизации структуры импортного тарифа России, функций и методов работы таможенных служб, создания эффективной системы точечной защиты секторов экономики от наносящего им ущерба от импорта товаров и услуг;
— создания системы поддержки экспорта товаров и услуг, соответствующей нормам ВТО и эффективно улучшающей условия участия российских экономических операторов в системе международного разделения труда;
— обеспечения выполнения обязательств и контроля за реализацией прав, вытекающих из международных соглашений России, а также совершенствования договорно-правовой базы торговых отношений со странами СНГ и некоторыми странами "дальнего зарубежья", исходя из принципов взаимности.
Основные направления реформ в социальной сфере
Система социальной поддержки, основу которой составляют социальные трансферты, субсидии на товары и услуги, а также категориальные льготы, принципиально неспособна решать задачи перераспределения ресурсов в пользу наиболее нуждающихся домохозяйств. Следовательно, реформирование социальной политики стало задачей, решение которой нельзя откладывать.
Цели социальной политики
В сложившихся условиях преобразования в социальной сфере должны быть направлены на достижение следующих целей:
— обеспечения максимально эффективной защиты социально уязвимых домохозяйств, так как они не обладают возможностями для самостоятельного решения социальных проблем и потому объективно нуждаются в государственной поддержке;
— обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных благ, к числу которых относятся прежде всего медицинское обслуживание и общее образование;
— создания для трудоспособного населения экономических условий, позволяющих гражданам за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень социального потребления, включая комфортное жилье, лучшее качество услуг в сфере образования и здравоохранения, достойный уровень жизни и пожилом возрасте;
— формирования в социально-культурной сфере институтов, создающих возможность максимально полной мобилизации средств населения и предприятий, эффективного использования этих средств, и на этой основе обеспечения высокого качества и возможностей широкого выбора населением предоставляемых социальных благ и услуг.
В сфере предоставления социальной помощи населению
Механизмы, призванные обеспечить адресность государственной социальной помощи, могут варьироваться в региональном разрезе в зависимости от бюджетных возможностей территорий, структуры, уровня жизни, особенностей занятости населения, местных традиций. В связи с этим полномочия по определению размеров и форм предоставления социальной помощи целесообразно передать на региональный и муниципальный уровень. Необходимо упразднить большинство льгот, установленных федеральным законодательством, и передать полномочия по принятию решений об установлении большинства видов социальной помощи на уровень субъектов РФ и местного самоуправления. Сохранение тех или иных льгот в конкретных регионах должно сопровождаться переводом их в форму денежных выплат получателям. При этом необходимо введение процедур обязательной проверки нуждаемости получателей льгот, а также установление ограничений на общее число видов социальной помощи и льгот, которые могут предоставляться одновременно одной и той же семье. Потребности регионов в финансировании адресной социальной помощи должны учитываться в формуле межбюджетного выравнивания при определении величины федеральных трансфертов на основе показателей доли бедных домохозяйств и глубины бедности.
В сфере пенсионного обеспечения
Реформы в сфере пенсионного обеспечения должны быть направлены на решение двух взаимосвязанных задач. С одной стороны, они должны обеспечить текущую финансовую устойчивость пенсионной системы и повышение реального размера пенсий с тем, чтобы преодолеть негативные последствия кризиса 1998 года. С другой стороны, в долгосрочном плане они призваны предотвратить кризис действующей пенсионной системы в связи с процессом старения населения России.
Решение первой задачи делает необходимым устойчивый рост средней пенсии и доведение ее в ближайшей перспективе до уровня, превышающего прожиточный минимум пенсионера.
Для решения второй задачи необходимо приступить к внедрению механизмов накопительного финансирования пенсий для работающего населения, а также к реформированию действующей распределительной пенсионной системы.
В перспективе именно накопительные пенсии должны стать основным фактором дифференциации пенсий в зависимости от размера персональных страховых взносов граждан. С этой целью предлагается установить для всех граждан, независимо от их возраста, единую ставку взносов на именные накопительные пенсионные счета, открываемые в Пенсионном фонде России.
Потребуются дополнительные меры, предусматривающие пересмотр существующих обязательств пенсионной системы. Важнейшими из этих мер являются поэтапное повышение пенсионного возраста и реформирование системы досрочного выхода на пенсию. Предлагается пойти на поэтапное увеличение пенсионного возраста на 5 лет для мужчин и для женщин в течение 10 лет, начиная с 2002 года. Подобные решения приняты в последние годы в Казахстане, Эстонии, Грузии, Молдове и ряде других стран переходной экономики.
В сфере здравоохранения и социального страхования
Ключ к рационализации структуры программы государственных гарантий бесплатной медицинской помощи — использование прогрессивных стационарозамещающих технологий. Их широкое внедрение позволит в течение 2001-2002 гг. уменьшить объем стационарной помощи, оказываемой при плановой госпитализации, примерно на 30% при одновременном двукратном увеличении объема помощи, оказываемой в дневных стационарах и стационарах на дому. В совокупности это приведет к уменьшению стоимости программы государственных гарантий примерно на 10% в реальном выражении. При этом собственно медицинский эффект от такой переориентации со стационара на амбулаторию или лечение на дому не только не снизится, но, как свидетельствует зарубежный опыт, даже несколько возрастет.
Насущная задача - повышение эффективности системы государственного социального страхования. Этому будет способствовать объединение Федерального фонда обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования. Их слияние позволит сформировать действенные механизмы контроля за выплатой пособий по временной нетрудоспособности.
В области жилищно-коммунальной реформы:
— в период до 2003 года необходимо завершить коренной поворот от поддержки производителя работ и услуг в строительстве, жилищно-коммунальном хозяйстве к адресной поддержке потребителей;
— в период до 2003 года следует полностью устранить перекрестное субсидирование коммунальных услуг;
— в период до 2005 года необходимо обеспечить условия для привлечения долгосрочных частных инвестиций в жилищный сектор и создания кредитных и заемных механизмов их использования гражданами, застройщиками, муниципалитетами.
По мере устранения перекрестного субсидирования и дотационности жилищно-коммунального хозяйства жилищные компенсации обеспечат частичное возмещение расходов на жилье и коммунальные услуги малообеспеченным семьям и будут гарантировать, что расходы семьи на оплату жилья и коммунальных услуг по установленному социальному стандарту не превысят 20%. При этом при проживании семей с низкими доходами в жилищах ниже установленного стандарта их расходы будут компенсированы в размере социального стандарта, что для части семей приведет к бесплатности жилья.
На первом этапе предоставление жилищных компенсаций будет финансироваться из федерального бюджета посредством целевых федеральных субвенций субъектам РФ. В дальнейшем по мере создания необходимой организационно-технической инфраструктуры бюджетные средства будут напрямую переводиться из федерального бюджета на целевые социальные счета граждан.