"Опираюсь на вас, надеюсь на вас. Настаиваю, чтобы приоритет во всех делах был за вами, а не за федеральным центром. Вы должны сказать мне, что еще хотите отхватить от Москвы",— заявил 20 апреля губернаторам Борис Ельцин, президент Российской Федерации. Или уже конфедерации?
Безусловно, в сенсационном призыве Бориса Ельцина брать у него власть присутствовал элемент простого торга. На следующий день Совету федерации предстояло повторное голосование по кандидатуре столь нелюбимого ныне президентом генпрокурора Юрия Скуратова. Естественно, уговорить губернаторов отправить его в отставку можно было, только предложив им хороший пряник.
Но пряник прянику рознь. Таких еще не давали. Инстинкт власти никогда раньше Ельцина не подводил. Девять лет назад, правда, он тоже призывал регионалов "брать столько суверенитета, сколько сможете проглотить". Но то было другое дело. В сентябре 90-го Борис Ельцин еще не был президентом суверенной страны. И как раз для того, чтобы им стать, искал союзников в провинции. Лозунг обошелся недешево: все деньги, которые могла бы принести России Якутия; главенство татарских законов над российскими; ковровые бомбардировки Чечни...
Что же сейчас заставило Ельцина предложить губернаторам свою дорогостоящую власть фактически бесплатно (не считать же Скуратова)?
С одной стороны, следует признать, что у Ельцина по состоянию на 20 апреля выбор пряников был невелик. Поддержать губернаторов материально, например, президент не мог вовсе. А народная мудрость гласит: не можешь дать хлеба — дай хотя бы свободу, тогда мы, даст Бог, и сами прокормимся. Трудно отрицать, что в таком подходе есть известная логика.
Логично было и лишний раз указать место премьеру Евгению Примакову. В последнее время он откровенно раздражает Ельцина своей самостоятельностью на фоне полного отсутствия сдвигов в экономике. Однако за последнее Ельцин его уже сильно ругал (например, в бюджетном послании). Совсем не ругал за другое: еще за осеннее прошлого года предложение превратить губернаторов из избираемых населением удельных князей в простых чиновников, назначаемых центром. Выступив с противоположной идеей, Ельцин мог с полным основанием рассчитывать, что тем самым заденет премьера (весьма, как известно, обидчивого на критику) за живое. А заодно навербует союзников для борьбы с ним.
Ни то ни другое, однако, не могло стать главной причиной неожиданного желания президента поделиться властью с губернаторами. Во-первых, судя по словам самих губернаторов, они его об этом не просили. Кто-то в обмен на Скуратова попросил отдать ему местный аэропорт, кто-то — милицию, большинство — просто не мешать жить и зарабатывать. Приоритета же над центром "во всех делах" не требовал никто. Во-вторых, Примаков, возможно, не так уж бы и обиделся. Ведь со своей идеей о реформе губернаторов он выступил всего раз или два и с тех пор эту тему больше не затрагивал.
Причина в самом президенте. И заключается она, как ни парадоксально это звучит в данном контексте, в привычном стремлении Ельцина укрепить свою власть. Он не мог не видеть, как усилились губернаторы за последние полгода. Контроль за местными массивами собственности, финансовыми, материальными потоками, местными СМИ, проживающими на местах федеральными чиновниками, правда, у них был и раньше. Но с этим процессом центральная власть мирилась, считая его объективным.
Однако до недавних пор никто не посягал на права, которые Ельцин считал исключительно своими и ничьими больше.
События последних недель показали, что от подобных посягательств Ельцин более не застрахован. Организованные группировки губернаторов стали сильнее его. Совет федерации месяц назад отказал Ельцину в его, казалось бы, непререкаемом праве единолично решать судьбу генпрокурора. А принятое на прошлой неделе решение избирательных движений Юрия Лужкова, Минтимера Шаймиева и Константина Титова выступать на выборах единым блоком вовсе поставило под вопрос святое право президента единолично формировать правительство (в случае, если лидерам регионов удастся завоевать в декабре Думу) и даже, может статься, выбирать себе преемника.
Разрушить экономическую базу всех этих посягательств президент не в состоянии. Уже хотя бы потому, что крупный межрегиональный бизнес (в частности, бизнес олигархов), основанный на взаимодействии с федеральным бюджетом, после 17 августа понес огромные потери. Равно как и сам бюджет, съежившийся до таких масштабов, что взаимодействовать там стало просто не с чем. А для силового передела потоков, собственности и влияния на умы местного населения у Ельцина нет ни законных оснований, ни времени, ни опять-таки денег.
Единственное, что осталось: возможность изобразить, что так все и было задумано. Ведь есть и другая народная мудрость: если не можешь предотвратить процесс, возглавь его. Для человека высшей власти не так уж важно, какие именно процессы идут в стране, важно их контролировать, всегда оставаясь, как говорится, над схваткой. О том, что решение дать губернаторам новые полномочия сверху было не случайным, а продуманным, свидетельствует тот факт, что соответствующие мысли, по данным Ъ, поначалу планировалось включить в текст ежегодного послания президента Федеральному собранию. Равно как и тот факт, что после того, как помощникам Ельцина удалось исключить их из текста, президент не забыл их, а спустя какое-то время использовал, выбрав для этого подходящий момент.
Итак, губернаторам бесплатно предложили большую власть. Однако из рук Ельцина они принимать ее не захотели.
Вовсе не обязательно, что губернаторы разгадали все замыслы президента и, проголосовав за сохранение Скуратова, не дали тем самым сбить себя с панталыку. Вполне возможно, что для некоторых из них прокурор действительно дороже власти. Возможно и то, что неудобный для президента результат голосования стал следствием недальновидной политики его администрации, которая сосредоточилась на обработке губернаторов, совершенно забыв о существовании таких голосующих членов Совета федерации, как главы законодательных собраний регионов, и это последних возмутило.
Важно другое — Ельцину не удалось возглавить процесс усиления губернаторов. Российская Федерация ускоренными темпами превращается в конфедерацию не то что без контроля со стороны президента, а вовсе без его участия. Ельцин опоздал. Он предложил губернаторам товар, который у них и так уже, можно сказать, есть — если говорить о том самом пресловутом "приоритете во всех делах".
В обозримом будущем по сценарию губернаторов может пойти не только передел собственности, потоков и влияния на умы, но и расстановка акцентов, к примеру, во внешней политике.
Формальности, конечно, могут занять достаточно много времени. Изменить Конституцию не так легко, но вполне можно, так что этого никто особенно и не будет добиваться. Какая, собственно говоря, разница, что написано на бумаге, когда всем и так ясно, что происходит на самом деле и кому принадлежит вся реальная власть?
Другое дело, что если бы неизбежный процесс децентрализации властных полномочий происходил под контролем центра, намного ниже был бы риск возникновения разного рода эксцессов и даже чисто технических недоразумений. Получить право самостоятельно устанавливать налоги губернаторам, безусловно, было бы приятно, но если в стране появится 89 не согласованных между собой налоговых законодательств, о возрождении межрегионального бизнеса можно будет забыть.
Совершенно неизбежным выглядит и дальнейшее, так сказать, социальное расслоение регионов. Регионы-доноры захотят делиться с центром все меньшим, из-за чего все меньше остальные будут получать из центра.
Однако все это вовсе не значит, что Борис Ельцин уже потерял власть, а Российская Федерация распалась. Никто, за исключением коммунистов, обозвавших предложение Ельцина губернаторам "ползучим Беловежьем", о распаде не говорит. Богатейший Ханты-Мансийский округ никуда из России не бежит. Сильные Самарская, Саратовская и Свердловская области отделяться вроде бы тоже не собираются.
Главный парадокс ситуации заключается в том, что лишение Ельцина нынешних полномочий и хаотическая децентрализация власти в России невыгодна прежде всего сильным регионам — а вовсе не нищим, как часто считают. Все как раз наоборот. После того как околобюджетный бизнес съежился, одной из самых перспективных ниш для привлечения и зарабатывания капиталов стала работа с долгами. Как вы думаете, кто кому должен — предприятия сильных регионов предприятиям слабых или наоборот? И кто больше заинтересован в безнаказанном списании этих долгов под предлогом распада единого экономического пространства России?
Сильные регионы могут позволить себе думать не только о еде, но и об общей безопасности — пригодится общий ядерный зонтик. Сильным регионам незачем драться друг с другом, достаточно просто продолжать налаживать хорошую жизнь. Потасовку затеет скорее слабый, не способный разбогатеть иначе, кроме как попытавшись у кого-нибудь что-нибудь отнять. Сильным логичнее попросить центр утихомирить бузотера, чтобы не рисковать самим, и выдать на эти цели центру деньги. Да и верениц мирных, но бедных граждан откуда-нибудь из "красного пояса" в Самарской, к примеру, области никто не ждет. Проще дать центру денег с тем, чтобы тот передал их, скажем, в Курск и никаких проблем с миграцией не возникло.
Стоит ли после этого удивляться, что губернаторы сильных регионов все как один заявляют, что никакие дополнительные и тем более федеральные полномочия им не нужны? Так что Ельцин потерял еще не всю власть. Просто процесс конфедерализации в ближайшее время будет идти не по его сценарию. А все потому, что у каждого члена Совета федерации — только один голос. А депрессивных регионов в России больше половины.
АНДРЕЙ БАГРОВ
-------------------------------------------------------
Уже девять лет Борис Ельцин кормит регионы суверенитетом
-------------------------------------------------------
Куда есть пошла русская земля
Последние 10 лет российской истории прошли под знаком децентрализации. Процесс "разбегания" земель русских шел с разной интенсивностью и с разными результатами, но не прекращался практически ни на день.
Российский "парад суверенитетов" стал прямым следствием парада всесоюзного, стартовавшего 10 лет назад в маленьких, но гордых прибалтийских республиках. В течение 1989 года вслед за Эстонией, Литвой и Латвией суверенитет и верховенство республиканских законов над союзными (пока в рамках СССР) провозгласили Армения и Азербайджан. Руководство СССР пыталось задобрить националов, пообещав им новый союзный договор и большие, чем прежде, права. Однако процесс, как говорил последний генсек ЦК КПСС, уже пошел: в марте 1990 года парламенты Литвы и Эстонии заявили о восстановлении независимости, а через полтора месяца то же самое сделал и Верховный Совет Латвии.
Россия в эту компанию вступила далеко не первой (декларацию о суверенитете I съезд народных депутатов РСФСР принял 12 июня 1990 года), ненамного опередив братские Молдавию, Украину и Белоруссию. Но именно этот шаг положил начало "параду суверенитетов" уже в самой России. Летом того же года о своем суверенитете заявили Северная Осетия, Татария и Карелия, осенью — Башкирия, Бурятия, Калмыкия, Коми АССР, Удмуртия, Якутия, Марийская и Мордовская автономные республики. Следом за ними в поход за новым статусом отправились автономные области и округа.
Союзные власти быстро смекнули, что могут использовать свободолюбие российских автономий для давления на руководство РСФСР. Осенью 1990 года ВС СССР принял закон об автономных республиках, практически уравнявший их в правах с союзными, а весной 1991-го Михаил Горбачев предложил автономиям (прежде всего самым сильным из них — Татарии и Башкирии) участвовать в подготовке нового союзного договора.
Поначалу эта уловка сработала: озабоченные проблемой сепаратизма российские лидеры стали заметно сговорчивее и вместе с руководителями восьми других союзных республик и самим Горбачевым согласовали в Ново-Огареве проект нового союзного договора. Однако августовский путч окончательно похоронил надежды на новый Союз. Во время и сразу после августовских событий независимость объявили или подтвердили Азербайджан, Грузия, Киргизия, Молдавия, Узбекистан и Украина. В сентябре СССР признал независимость стран Балтии. Последнюю попытку собрать разбегающиеся республики Горбачев предпринял в ноябре 1991-го, предложив подписать договор о конфедеративном Союзе Суверенных Государств. Но республиканским лидерам ни союз, ни тем более Горбачев были уже не нужны.
Встреча "на троих" в Беловежской Пуще 8 декабря 1991 года положила конец "Союзу нерушимому", но не отбила у российских республик желание повысить свой статус. Ставший российским Кремль с этим желанием в меру сил боролся, используя и административные рычаги (выстраивание жесткой исполнительной вертикали под надзором представителей президента), и политический торг. Итоги последнего были закреплены в подписанном 31 марта 1992 года Федеративном договоре. В соответствии с ним республики получили заметно более широкие права, нежели остальные субъекты федерации. В частности, "всю полноту государственной власти" на своей территории (за исключением переданных "наверх" полномочий) и статус "самостоятельных участников международных и внешнеэкономических отношений".
Однако эти уступки устроили не всех. Татария и Башкирия, хорошо помнившие сказанную еще в 1990 году председателем ВС РСФСР Ельциным легендарную фразу "Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить", полагали, что готовы проглотить гораздо больше. Казань в подтверждение серьезности своих намерений не только отказалась подписывать Федеративный договор, но и провела два референдума. На первом из них граждане единодушно одобрили статус Татарии как "суверенного государства — субъекта международного права", а на втором — новую конституцию республики, провозгласившую Татарию "суверенным государством, ассоциированным с Россией на основе договора о делегировании полномочий". Уфа Федеративный договор подписала (в последний момент и с особыми приложениями), но на всякий случай тоже организовала плебисцит по вопросу об экономическом суверенитете Башкирии и договорных отношениях с Россией.
Учитывая бушевавшую в 1992-1993 годах войну между президентом Ельциным и Верховным Советом, а также усугублявшуюся проблему Чечни, шансов устоять перед этим шантажом Москва не имела. В феврале 1994 года был подписан договор о разграничении полномочий с Татарией, предоставлявший этой республике особый статус (кстати, по многим пунктам противоречащий Конституции России). Чуть меньшие полномочия получила Башкирия.
Вслед за этими пионерами суверенизации в атаку на центр ринулись другие регионы. В том же 1994-м договор с Москвой подписала Кабардино-Балкария, в 1995-м — еще четыре республики. В 1996-м, накануне президентских выборов, когда вопрос лояльности регионов стал для Ельцина еще более актуальным, было заключено аж 16 договоров. Причем теперь среди подписантов преобладали края и области, которых центр прежде обходил своим вниманием.
К 1998 году массовая кампания по заключению соглашений постепенно затихла, хотя процесс децентрализации в политике и экономике от этого не прекратился. Только если раньше он воплощался в конкретно-документальную форму тех же договоров о разграничении полномочий, то теперь идет скорее подспудно, давая о себе знать отдельными всплесками вроде громких заявлений губернаторов и президентов об отказе перечислять налоги в центр или решений Совета федерации по вопросу об отставке генерального прокурора.
ДМИТРИЙ КАМЫШЕВ
--------------------------------------------------------
Что дают губернаторам
По Конституции регионы делят с центром полномочия в вопросах владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; в вопросах разграничения госсобственности, природопользования, установления общих принципов налогообложения.
Регионы могут самостоятельно формировать свои бюджеты и внебюджетные фонды, выпускать свои долговые бумаги для финансирования дефицита бюджета, делать внешние займы, брать кредиты у физических лиц, банков, иностранных государств, международных финансовых организаций, предоставлять гарантии по кредитам, взятым третьими лицами. Центр, правда, не несет ответственности по этим обязательствам, и к тому же есть ограничения: срок погашения долговых бумаг субъектов не может превышать 30 лет, объем займов на финансирование бюджетного дефицита не должен превышать 30% собственных бюджетных доходов, расходы на обслуживание займов не должны превышать 15% бюджетных расходов. Кроме того, внешние займы разрешены только тем регионам, которые не получают дотации из центра.
Кроме конституционных, регионы имеют дополнительные полномочия, которые предоставлены им заключенными в 1994-1995 годах множественными договорами о разграничении полномочий между центром и субъектами федераций.
В этом году регионы получили право открывать свои представительства в иностранных государствах. Правда, эти представительства не могут иметь статус дипломатических представительств, на них не могут быть возложены консульские или дипломатические функции, а их сотрудники не пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетом. Они предназначены в основном для внешнеэкономической деятельности.
Регионы получают дотации (трансферты) из Федерального фонда поддержки регионов, который в этом году составляет 33,7 млрд рублей. Кроме того, регионы получают от центра часть федеральных налогов (15% НДС, 63% налога на прибыль, 97% подоходного налога и т. д.). Согласно Налоговому кодексу, они полностью оставляют у себя налог на имущество организаций, налог на недвижимость, дорожный налог, транспортный налог, налог с продаж, налог на игорный бизнес и региональные лицензионные сборы. Всего же в регионах остается 51,5% всех налогов и сборов.
--------------------------------------------------------
Что отбирают губернаторы
Еще до того, как центр начал раздавать субъектам федерации дополнительные полномочия, многие регионы поспешили взять их сами. Делалось это прежде всего в республиках — путем принятия "суверенных" конституций, зачастую плохо согласующихся с российской. Например, принятая в декабре 1993 года конституция Татарии устанавливала, что "Татарстан является суверенным государством, ассоциированным с Россией на основе договора о делегировании полномочий" (хотя тогда такого договора еще не существовало). А одобренная в том же году конституция Тувы закрепляла право выхода республики из состава России, не предусмотренное федеральной Конституцией.
Не преминули регионы использовать в полной мере и преимущества своего "полугосударственного" статуса, предоставленного им Федеративным договором 1992 года. Помимо конституций, президентов и министров символом государственности стало введенное почти повсеместно республиканское гражданство. Дальше всех и здесь пошла Татария: если жители других республик имеют одновременно два гражданства (местное и российское), то житель Татарии вполне может обойтись и одним, отказавшись от российского.
Множество бюджетных льгот, привилегий и особых прав на распоряжение природными ресурсами было предоставлено субъектам федерации договорами о разграничении полномочий с центром. Например, в 1996 году республике Башкирия оставили весь подоходный налог, в то время как у всех регионов отняли 10%.
Лавры "передовых" республик не давали покоя краям и областям. Наиболее скандальным стал случай с Уральской республикой, которую провозгласил в июле 1993 года свердловский облсовет. Прежде чем президент отменил эти решения, отправил в отставку главу свердловской администрации Эдуарда Росселя и распустить сам облсовет, депутаты успели принять конституцию нового субъекта федерации. Решения о повышении статуса своих регионов до республиканского в 1993 году принимали и советы других краев и областей, однако реализованы они так и не были.
Что же касается вопросов, которые все еще остаются в ведении центра, но пользуются особым "спросом" в регионах, то на первое место здесь можно поставить проблему подчинения силовых структур. Существующий порядок, когда, к примеру, министр внутренних дел республики назначается Москвой всего лишь "по согласованию" с субъектом федерации, не устраивает многих региональных лидеров. А некоторые из них наверняка не прочь были бы обзавестись и собственной армией.
--------------------------------------------------------
Как у людей
Соединенные Штаты Америки — идеальный пример федеративного государства. В его состав входят 50 штатов и округ Колумбия. Взаимоотношения федеральной власти и штатов определяются конституцией, принятой в 1789 году.
Основой разделения полномочий между федеральными властями и штатами является принцип, в соответствии с которым власти штатов наделяются полномочиями не конституцией США, а населением штата.
Каждый штат имеет свои законодательную, исполнительную и судебную власти, национальную гвардию. Большинство штатов содержат собственную полицию. В ведении штатов находятся: учреждения здравоохранения, социального обеспечения, образования, тюрьмы (за исключением федеральных), гражданское и уголовное законодательство и судопроизводство (за исключением незначительного числа уголовных преступлений "против Соединенных Штатов").
Штаты имеют право вводить любые налоги и сборы и принимать любые законы, которые не вступают в противоречие с федеральной конституцией.
Федеративная Республика Германия состоит из 16 земель. Их права закреплены статьей о "вечном федерализме", содержащейся в конституции 1949 года.
Основой разделения полномочий между федеральными властями и землями является принцип верховенства федерального законодательства над земельным. Федеральная власть имеет право принимать на себя часть полномочий земель, имеющих "общенациональное значение" (или когда это необходимо для "улучшения уровня жизни").
Федеральные земли имеют собственные законодательные, исполнительные и судебные органы власти, полицию (кроме уголовной), имеют право вводить собственные налоги.
Швейцарская конфедерация считается старейшим в мире федеративным государством. В его состав входят 23 кантона, три из которых разделены на полукантоны. Кантоны и полукантоны по конституции обладают полным суверенитетом.
Основой разделения полномочий между федеральными властями и кантонами является принцип суверенитета кантонов, который не ограничивается федеральной конституцией.
Каждый кантон и полукантон имеет собственные исполнительную, законодательную и судебную власти и конституцию, а также собственные вооруженные силы, из которых, собственно, и состоит федеральная армия.