На службе отечеств

К годовщине подписания Лиссабонского договора должна была окончательно оформиться новая внешнеполитическая структура ЕС — Европейская служба внешних связей. Новое дипломатическое ведомство призвано повысить эффективность внешнеполитического аппарата единой Европы, структура которого раньше была весьма запутанна.

Елена Черненко

Появление Европейской службы внешних связей (ЕСВС) стало возможным благодаря подписанию Лиссабонского договора, который в ЕС также называют аналогом общеевропейской конституции. Когда стало известно о запуске ЕСВС, европейские СМИ писали, что теперь наконец будет дан ответ на известный вопрос бывшего госсекретаря США Генри Киссенджера: "Кому мне звонить, если я хочу поговорить с Европой?"

Отныне, чтобы узнать позицию объединенной Европы по внешнеполитическим вопросам, нужно звонить Кэтрин Эштон, главе ЕСВС, чья должность полностью звучит так — верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности. Весь минувший год госпожа Эштон занималась формированием своей службы, и стоит отметить, что задача эта была не из легких. Необходимость создания "министерства иностранных дел ЕС" Кэтрин Эштон обосновала так: "Европа должна объединиться для защиты своих интересов и ценностей во все более сложном мире, где происходят фундаментальные смещения центров силы". С этим вроде бы никто и не спорил в Брюсселе и Страсбурге, однако как только речь зашла о структуре нового суперведомства, его бюджете и полномочиях, выяснилось, что противоречий внутри ЕС по этим вопросам немало.

По замыслу госпожи Эштон аппарат ЕСВС должен состоять из 6 тыс. сотрудников, треть из которых будет работать в штаб-квартире в Брюсселе, остальные — в представительствах ЕС в 136 странах мира. Все они будут организованы на базе уже существующих офисов Еврокомиссии. Первые споры возникли как раз вокруг численности зарубежных представителей ЕСВС. Наибольшее количество евродипломатов будет в Турции — 132 человека. Это, впрочем, оправданно, ведь Турция имеет тесные связи с Евросоюзом и давно стремится стать его членом.

Второе место по численности сотрудников займет представительство ЕСВС в США (124 дипломата), а третье — России (113 человек). Однако многих членов Европарламента смутили планы госпожи Эштон разметить десятки своих людей в таких не столь значимых с точки зрения геополитики, но весьма комфортных для проживания регионах, как курортный Барбадос в Карибском море (46 дипломатов), остров Маврикий (39 дипломатов) или архипелаг Вануату (11 дипломатов). Правда, эксперты не исключают, что после реформы небольшие европейские страны упразднят часть собственных дипломатических миссий, передав их полномочия посольствам ЕС. Это позволит небольшим странам--членам Евросоюза сэкономить на содержании собственного корпуса дипломатов в отдаленных и неприоритетных с точки зрения двусторонних отношений регионах.

Следующим вопросом, вызвавшим бурные дискуссии в Брюсселе, стал состав нового дипломатического корпуса ЕС. Страны, вошедшие в состав ЕС в 2004 году и позже, требовали ввести квоты на привлечение сотрудников в ЕСВС из разных стран. Особенно активно на этом настаивала Польша. В августе польский Институт международных отношений опубликовал исследование, согласно которому лишь 2% глав зарубежных делегаций Евросоюза были выходцами из так называемых новых стран ЕС. Остальные представляли "старожилов" — преимущественно Францию, Бельгию, Нидерланды, Германию и Великобританию. Польша настаивала на том, чтобы в новом ведомстве таких диспропорций не было, и предлагала ввести квоты. Но в октябре Кэтрин Эштон заявила, что не поддерживает эту идею. "Должности должны раздаваться по заслугам, а не по национальности",— заявила она, но при этом обещала рекрутировать дипломатов из всех стран ЕС, в том числе и из "новых".

Вопрос с квотами вроде как разрешился, но тут у Кэтрин Эштон появилась новая головная боль — неспособность правительств ЕС и Европейского парламента согласовать бюджет союза на 2011 год. "Переговоры были прерваны в ночь на 16 ноября, и в настоящее время крайне маловероятно, что новый бюджет будет согласован до конца декабря",— пишет журналист Рори Уотсон, специализирующийся на вопросах ЕС, в колонке для Центра ЕС--Россия. По его словам, в связи с этим начиная с января расходы ЕС будут оставаться на уровне 2010 года вместо увеличения на обещанные 2,9% вплоть до того момента, как в марте будет окончательно утвержден новый бюджет. "Это будет напрямую влиять на становление новой дипломатической службы как с точки зрения набора персонала, так и с точки зрения новых офисов в Брюсселе, откладывая начало работы в полную силу",— полагает господин Уотсон.

На формирование ЕСВС в 2010 году было выделено €9,5 млн. Когда служба начнет работать в полную силу, ее годовой бюджет может, по данным европейских СМИ, превысить €3 млрд. Эта сумма многим в ЕС показалась завышенной. Особенно яростно "расточительную баронессу Эштон" критиковали политики и журналисты из ее родной Великобритании. "Новая дипломатическая служба ЕС рискует стать дорогой, но бесполезной игрушкой. Она оттянет на себя деньги из бюджетов стран--членов ЕС, которые стоило бы лучше потратить на национальную дипломатию и оборону",— предупреждает Мэтс Персон, директор британского центра Open Europe. Он сомневается в необходимости приобретения для нужд ЕСВС 150 бронированных лимузинов, которые обойдутся бюджету ЕС в несколько десятков миллионов евро, и аренде зданий для штаб-квартиры в Брюсселе, на которую уйдет более €12 млн в год. Впрочем, Рори Уотсон уточняет, что контракты на эти престижные помещения будут подписаны в ближайшее время, но служба, которая начнет их использование уже в начале января, не будет выплачивать арендную плату первые два года. Правда, прежде, чем занимать офисы, необходимо потратить еще €3,3 млн на усовершенствование системы безопасности. "Это также не пойдет на пользу новой службе, персонал которой на данный момент разбросан по всему Брюсселю и может надеяться на переезд в общее здание не раньше следующей осени — эта чисто логистическая проблема может подорвать ее эффективность",— полагает эксперт Центра ЕС--Россия.

Однако финансовые и логистические проблемы ничто по сравнению с дебатами относительно полномочий ЕСВС. Главные вопросы, которые на протяжении года обсуждались в ЕС,— какие внешнеполитические вопросы будут прерогативой новой службы, что останется в компетенции Европарламента и совета министров и насколько самостоятельными будут теперь министерства иностранных дел стран ЕС в принятии решений. Одним из сторонников максимальной концентрации полномочий в руках главы ЕСВС был евродепутат Ги Верхофстадт. "Та же Копенгагенская конференция по климату (состоялась в декабре 2009 года.— G) могла бы иметь другой, более позитивный результат, если бы Европу представлял один человек, а не восемь: датчане, организовавшие саммит, представитель Еврокомиссии, Фредрик Райнфельдт от Швеции, председательствовавшей в ЕС, Хосе Луис Сапатеро от Испании, готовящейся к президентству в ЕС, Кэтрин Эштон, Гордон Браун, Никола Саркози и Ангела Меркель",— отметил он. Мнение скептиков выразил Мэтс Персон из Open Europe: "Новое дипломатическое ведомство не уменьшит, а, наоборот, увеличит путаницу относительно того, кто же является внешнеполитическим рупором Европы".

Между тем Павел Коваль, член комитета Европарламента по международным делам, заявил G, что по крайней мере в отношении распределения полномочий между ЕСВС и МИДами стран ЕС путаницы быть не должно. "Новую службу стоит рассматривать как дополнение к национальным внешнеполитическим ведомствам, а не как замену им,— отметил Павел Коваль.— Роль ЕСВС начинается там, где у стран--членов ЕС есть общий внешнеполитический интерес, или же там, где они не имеют своих собственных представительств, скажем, в силу территориальной отдаленности". Сама Кэтрин Эштон еще не достаточно четко обозначила, какую внешнеполитическую сферу она считает своей. Пока глава ЕСВС говорила лишь о том, что ее ведомство подключится к урегулированию конфликтов на Ближнем Востоке, будет налаживать диалог с Ираном и постарается внести вклад в укрепление стабильности на Балканах.

Одной из стран, которой госпожа Эштон на протяжении года уделяла особое внимание, была и Россия. В МИД РФ появлению ЕСВС рады. "Создание этой службы — шаг вперед в консолидации общей позиции стран ЕС по международным вопросам. И мы ожидаем, что это в значительной степени облегчит нашу работу",— заявил источник G в МИД России. По словам собеседника G, на Смоленской площади надеются, что с созданием ЕСВС будет формироваться переговорная позиция Евросоюза. "А не так, как это было раньше, когда Брюсселю просто давали инструкции и он на их основании предлагал нам простую схему: мы вам даем предложения, вы их либо берете, либо нет, но переговоров мы по ним вести не будем",— отмечает источник. Между тем, по его словам, главными условиями функционирования дипломатии являются диалог и компромисс: "С этой точки зрения мы рассчитываем, что наличие ЕСВС позволит нам быстрее продвигаться вперед".

Тем не менее в МИД РФ констатируют, что Евросоюз "пока не является единым государством и в ближайшем будущем им вряд ли станет". "Это структура, которая находится в постоянном развитии. Сейчас это своего рода конгломерат государств, передавших ряд функций, в частности внешнеполитических, в Брюссель,— рассуждает российский дипломат.— Тем не менее у них остается своя национальная политика и дипломатия. Поэтому ряд вопросов, которые будут затрагивать интересы России и конкретных государств, конечно, будет продолжать обсуждаться в двустороннем формате. И мы не собираемся противопоставлять эти два трека".

Дипломат приводит пример: Россия и ЕС сейчас активно разрабатывают "флагманскую" программу "Партнерство для модернизации". Но параллельно Россия ведет диалог по этому поводу с отдельными странами ЕС. Соответствующие программы, нацеленные на модернизацию российской экономики, принимаются с Финляндией, Францией, Германией и другими странами. "Эти два процесса взаимоувязаны",— отмечает российский дипломат. По его словам, менее запутанной европейская дипломатия выглядит, если ее изображать в виде треугольника: национальная дипломатия--Европарламент, который по Лиссабонскому договору получил во внешнеполитической сфере дополнительные функции--ЕСВС. "Новая служба госпожи Эштон в любом случае должна будет учитывать мнение и рекомендации первых двух составляющих треугольника,— уверены в МИД РФ.— А Россия будет работать со всеми тремя сторонами".