14 августа 1998 года Борис Ельцин "твердо и четко" пообещал, что "девальвации не будет". Через три дня наступило 17 августа. Спустя год Ельцин "твердо и решительно, как президент", заявил, что "никакого чрезвычайного положения не будет". Время пошло.
Разъяснение президента по поводу чрезвычайного положения последовало спустя три дня после того, как его представитель в Госдуме Александр Котенков заявил, что депутаты должны "срочно принять закон о чрезвычайном положении". СМИ немедленно истолковали это высказывание как намерение Кремля ввести в стране ЧП и отменить выборы.
Как объяснил позднее сам Котенков, "паническая реакция" прессы на его слова была совершенно необоснованной, поскольку он говорил всего лишь о необходимости обеспечить необходимую законодательную базу для урегулирования ситуации на Северном Кавказе, в частности в Дагестане. В это трудно поверить: для организации эффективной операции по уничтожению исламских экстремистов вполне достаточно существующих законов. А новый конституционный закон "О чрезвычайном положении", подготовленный в администрации президента, нужен Кремлю для других, гораздо более масштабных целей.
Явные аргументы
На первый взгляд аргументы в пользу срочного обновления закона о ЧП выглядят убедительно. Прежний закон был принят еще в мае 1991 года и пестрит архаизмами вроде подзабытых аббревиатур РСФСР, СССР и даже КГБ. Ввести ЧП по этому документу может либо президент России с немедленным уведомлением президиума ВС РСФСР, либо, наоборот, президиум ВС РСФСР с немедленным уведомлением президента.
К тому же, как считают некоторые юристы, после принятия новой Конституции старый закон о ЧП вообще утратил силу. Статья 56 Конституции требует, чтобы вопросы введения ЧП регулировались специальным конституционным законом, а закон 1991 года таковым не является.
Однако на этот счет есть и иное мнение, вытекающее из той же Конституции. В соответствии с ее "Заключительными и переходными положениями" законы, действовавшие до принятия новой Конституции, по-прежнему применяются, но лишь в части, не противоречащей Основному закону. А это означает, что за вычетом упоминаний об СССР и при повсеместной замене "Верховного Совета РСФСР" на "Федеральное собрание РФ" старый закон о ЧП вполне применим и к новой постсоветской действительности. Кстати, то же самое следует и из последней статьи нового законопроекта о ЧП, гласящей: "Закон РСФСР 'О чрезвычайном положении' утрачивает силу со дня вступления в силу настоящего федерального конституционного закона".
Такой же точки зрения придерживались президент и Совет федерации, которые активно применяли старый закон и после принятия новой Конституции. Во всяком случае, ни разу за то время, пока Ельцин издавал, а сенаторы утверждали указы о ЧП в зоне осетино-ингушского конфликта, вопрос о нелегитимности "дооктябрьского" закона не возникал. А когда в январе 1995-го Совет федерации наконец отказался продлевать ЧП, произошло это по совершенно иным причинам — прежде всего из-за того, что режим ЧП, по мнению региональных лидеров, оказался недостаточно эффективным средством разрешения межнациональных конфликтов.
Что же касается ситуации в Дагестане, которая и вызвала к жизни все нынешние разговоры о "чрезвычайщине", то для ее урегулирования вполне достаточно принятого в прошлом году закона "О борьбе с терроризмом". В нем достаточно подробно расписаны и условия привлечения к уничтожению террористов подразделений ФСБ, МВД и Минобороны, и порядок управления этими силами, и перечень принимаемых в зоне операции чрезвычайных мер (как, например, ограничение движения транспорта, личный досмотр граждан или особый порядок работы журналистов). Кстати, представители МВД и Минобороны давно уже называют операцию в Дагестане антитеррористической и, отвечая на вопрос о правомочности участия в ней армии, ссылаются именно на упомянутый закон.
Тайные помыслы
Получается, что новый закон о ЧП лишним, конечно, не будет, но справиться с возникшими на Северном Кавказе трудностями вполне можно и без него. А значит, и спешка с принятием этого закона имеет какие-то другие причины. И версия о готовящемся в Кремле "чрезвычайном варианте" с запретом нежелательных партий и отменой выборов (см. статью на стр. 26), что бы ни говорили президент и его соратники, выглядит более чем обоснованной. Потому что именно проект нового закона о ЧП, подготовленный Кремлем еще в конце 1997 года, предоставляет для этого все возможности.
Во-первых, ввести ЧП по новому закону будет заметно легче, чем прежде. Ведь среди обстоятельств, являющихся основаниями для введения ЧП, в этом законопроекте фигурируют "чрезвычайные ситуации социально-политического и криминогенного характера, выразившиеся в попытках захвата или присвоения власти, насильственного изменения конституционного строя либо его основ". Как резонно отметили в своем заключении на проект эксперты думских комитетов по законодательству и по безопасности, это положение грешит неопределенностью и неконкретностью. При определенной сноровке под него можно подогнать не только вопиющие факты вроде вооруженного переворота, но и такие относительно мелкие и потому широко распространенные в России нарушения, как ущемление региональными властями прав местного самоуправления (самостоятельность МСУ является одной из "основ конституционного строя") или введение субъектами федерации ограничений на свободное перемещение товаров.
Во-вторых, новый законопроект значительно облегчает властям борьбу с политическими оппонентами в период действия ЧП. Если по старому закону приостанавливать деятельность политических партий и иных общественных объединений, "препятствующих нормализации обстановки", можно было лишь "после соответствующего предупреждения", то теперь эта оговорка отсутствует. И при желании партия может быть признана "препятствующей" и запрещена (пусть и временно), скажем, всего лишь за призыв отменить чрезвычайное положение.
Наконец, в-третьих, в случае введения ЧП на всей территории России президент по новому проекту получает почти диктаторские полномочия. Он может назначать и снимать "любых руководителей и должностных лиц" исполнительных органов (включая глав субъектов федерации и местных администраций), председателя ЦБ и генпрокурора, а также приостанавливать деятельность региональных парламентов. Кроме того, он имеет право издавать "в целях обеспечения режима ЧП" указы, имеющие силу федеральных законов, которые действуют до истечения срока ЧП, если только Госдума не успеет отменить их в семидневный срок.
Единственное, чего не сможет (хотя наверняка захочет) сделать президент в период ЧП, это распустить саму Думу. Но если вдруг к началу "чрезвычайки" она уже окажется распущенной, то избрать новую до окончания ЧП избирателям не доведется — по причине запрета на любые выборы и референдумы на "чрезвычайной" территории.
Так что задача представителя президента в Госдуме и других кремлевских чиновников, которую ставит перед ними новый законопроект, проста и понятна: сначала "пробить" принятие закона о ЧП в нужном виде, затем организовать роспуск нижней палаты (например, через вотум недоверия правительству), а уж после этого спокойно выбирать, какую из многочисленных "чрезвычайных ситуаций" объявить поводом к введению ЧП. Впрочем, у Кремля еще есть шанс опровергнуть наветы злопыхателей и изъять из проекта упомянутые статьи. Но тогда торопиться с его принятием станет и вовсе незачем.
ДМИТРИЙ Ъ-КАМЫШЕВ
-------------------------------------------------------
Из истории чрезвычайщины в России
За восемь постсоветских лет чрезвычайное положение в отдельных частях России вводилось трижды.
7 ноября 1991 года Борис Ельцин подписал указ о введении ЧП в Чечне. Произошло это после того, как пришедшие к власти сторонники генерала Джохара Дудаева распустили Верховный совет и провели президентские выборы, итоги которых Москва признавать отказалась. В Чечню были направлены несколько сотен солдат дивизии имени Дзержинского. В ответ Дудаев ввел свое ЧП, объявил мобилизацию добровольцев и пригрозил отправить российских солдат обратно в цинковых гробах. Угрозы произвели впечатление на Верховный совет России, который 11 ноября указ о ЧП отменил.
Затем ЧП было введено на территории Северной Осетии и Ингушетии. Поводом к этому стали произошедшие в конце октября — начале ноября 1992 года вооруженные столкновения между осетинами и ингушами, в ходе которых погибли более 250 человек, а около 60 тыс. ингушей были вынуждены покинуть места постоянного проживания. Массовое кровопролитие было остановлено в течение нескольких дней, однако режим ЧП затянулся на два с лишним года. За это время в зоне ЧП сменилось семь глав временной администрации (один из них, Виктор Поляничко, убит неизвестными террористами в августе 1993-го), границы ЧП неоднократно менялись, однако напряженность в регионе не снята до сих пор.
В третий раз к помощи ЧП федеральные власти прибегли во время октябрьских событий 1993 года в Москве. ЧП было введено президентом в ночь с 3-го на 4 октября. На время его действия в столице был объявлен комендантский час, приостановлена деятельность ряда оппозиционных партий и газет, проводились облавы и обыски. Хотя основная цель ЧП — подавление очагов вооруженного сопротивления защитников Белого дома — была в основном выполнена уже к 5-6 октября, режим ЧП отменили только 18 октября.