16 февраля Владимир Путин встретился с группами экспертов, которые к осени 2011 года представят правительству предложения о возможных направлениях экономической политики России. Один из инициировавших этот проект экономистов ректор Академии народного хозяйства и государственной службы ВЛАДИМИР МАУ в интервью завотделом экономической политики "Ъ" ДМИТРИЮ БУТРИНУ рассказывает о том, что, с его точки зрения, правительство может получить по итогам этой работы.
— В 2010 году правительство достаточно определенно объявило о выходе на посткризисное развитие, но лишь спустя год обсуждается посткризисная повестка дня, в том числе в рамках проекта коррекции "Стратегии-2020". Что изменилось именно за этот год, почему старый курс, на который решено было уверенно возвращаться, теперь не устраивает правительство?
— Дело в том, что глобальный кризис, и это один из главных тезисов письма премьер-министру Владимиру Путину, с которого началась эта работа, не сыграл той роли, которую он должен был сыграть,— роли "санитара леса". Во многом те проблемы, которые требуется решать в том числе коррекцией курса экономической политики,— это оборотная сторона высокого качества государственного реагирования на кризис, которую продемонстрировали все ведущие страны, в том числе и Россия.
Мы не дали кризису разрастись так, как стандартно это происходило в прошлом и как это должно было произойти в 2008-2009 годах. Это неплохо, но это, помимо прочего, значит, что экономика всех ведущих стран мира попала в ловушку, которая по-английски называется too big to fall. Бизнес хорошо понял: чтобы обезопасить себя от экономических неприятностей, надо быть не обязательно эффективным, но большим, чтобы иметь возможность шантажировать государство. Когда-то, во времена Великой депрессии, бытовала фраза: "Если ты одолжил $1 тыс. в банке и не можешь вернуть — это твоя проблема. Если ты одолжил $1 млн и не можешь вернуть — это проблема банка". Теперь же у этой фразы появилось продолжение: "Если ты одолжил в банке $1 млрд и не можешь вернуть — это проблема правительства".
В общем, краткосрочные уроки кризиса — плохи и опасны. Хорошо, что государство показало, что оно способно не допустить тяжелой эпидемии. Но то, что излечить тоже не способно, очевидно. Болезнь задавлена, но она есть, и все это понимают. Дальше с этим что-то надо делать — в том числе и правительству.
— Насколько я понимаю логику "Стратегии-2020", значительная часть вводных в модели были заранее предрешенными — не потому, что не было другого мнения о том, хорош или плох высокий курс рубля, а потому, что в правительстве или в расширенном правительстве были люди, которые имели монополию на определение конечной позиции?
— Я бы не сказал, что "Стратегия-2020" была инвариантной. На мой взгляд, программа отражала мнение экспертного большинства, каким оно было на момент принятия документа. Можно обсуждать нюансы, что в ней не так, но в общем она не претендует на статус монополии на истину. Это слепок того, как виделись экономические проблемы России и их решения по состоянию примерно на 2006-2007 годы, когда это, собственно, и писалось.
С тех пор изменилось многое, в том числе и взгляды экономистов. Например, я теперь в гораздо меньшей степени разделяю аргументы в пользу заниженного курса рубля как фактора поддержки отечественного товаропроизводителя. Да, этот механизм работал сразу после 1998 года, но в последнее время ситуация существенно изменилась. Сейчас для повторения стимулирующего эффекта девальвации она должна быть не на проценты, а в разы, что, естественно, недопустимо. Мы также более осторожно теперь должны относиться к политике стимулирования спроса средне- и низкодоходных групп населения: раньше (тоже после 1998 года) это приводило к росту спроса на отечественные товары, а теперь, как показал опыт антикризисной политики, оборачивается ростом инфляции и дешевого импорта.
Из последнего думающий эксперт должен предположить, видимо, две вещи. Или девальвация как способ поддержки экономики при ее падении должна быть гораздо глубже, в разы, а не на проценты, или же предложить другую гипотезу. Практика показывает, что товары для бедных слоев населения производят в бедных странах, а товары для богатых — в богатых странах. Россия не относится ни к первым, ни ко вторым, и потому низшие слои населения покупают товары из Азии, а богатые — из Европы и Северной Америки. Тем самым размывается "конкурентная ниша" России на глобальном рынке товаров. ТЭК начинает играть все большую роль в отечественном производстве, предопределяя и политику, и образ жизни. Ответ на вопрос о современной конкурентной нише — еще одна важнейшая задача современной экономико-политической дискуссии.
— Насколько, с вашей точки зрения, у правительства вообще есть выбор в возможной экономической стратегии?
— В настоящее время перед Россией открывается два варианта социально-экономической политики, причем выбор остается за политической элитой и должен быть сделан в ближайшее время.
Первый вариант предполагает развитие существующей модели роста и ее адаптацию к появляющимся вызовам по мере их появления. Государство в этой конструкции является основным источником роста — и как источник ключевых финансовых ресурсов, и как нейтрализатор "рыночной стихии", и как держатель ключевых институтов, необходимых для экономического роста. Государство определяет приоритеты, концентрирует на них политический и финансовый ресурс, выстраивает финансовую систему, опираясь на принадлежащие государству банки и биржи, напрямую руководит ключевыми производственными компаниями (контролирует "командные высоты"). Государственный спрос не только на товары и услуги, но и на институты оказывается здесь системообразующим. От государства же зависит в значительной мере и спрос домохозяйств.
Второй вариант предполагает усиление роли частных источников роста (частных фирм и домохозяйств). Они должны замещать и постепенно вытеснять государство из предпринимательской зоны. Государство должно создавать максимально благоприятные условия для функционирования частных экономических агентов, стимулировать их интерес к развитию, то есть стимулировать предложение товаров и услуг на рынке.
Эта дихотомия хорошо известна из экономической теории и из экономической истории. Она возникла задолго до появления современного глобального кризиса. Выбор между экономикой спроса и экономикой предложения лежит в основе характерной для всего ХХ века дискуссии между кейнсианскими и неоклассическими моделями экономического роста.
— Есть ли вообще, с вашей точки зрения, необходимость быстрого выбора модели развития? Чем как таковая плоха "экономика спроса"?
— Кроме того, что, как я уже говорил, размывается "ниша" России на глобальном рынке, есть еще два аспекта проблемы. Неясны перспективы экономического роста при снижающейся численности населения страны. Современный экономический рост не знает прецедентов устойчивого и длительного его поддержания без роста населения. Это не означает, что в такой ситуации рост принципиально невозможен, тем более в условиях нарастания глобализации, но проблема не должна игнорироваться и требует серьезного обсуждения.
Вторая проблема — бегство из страны среднего класса и политической элиты. Налицо exit strategy у значительной части населения, причем населения образованного и богатого. Особенно это проявляется по отношению к детям, которых стремятся вывезти из страны уже для обучения в школе. Одновременно выводятся средства, необходимые для обустройства за рубежом. Вывозится и капитал.
Ситуация усложняется тем, что за последние годы в связи с глобализацией резко сократились издержки смены страны. Знание английского языка, простота перевода денег, выравнивание образа жизни, открытость и доступность школьного образования делают переезд очень легким. Уехать оказывается более простым решением, чем бороться за улучшение условий внутри страны.
— Как произошла разбивка всего поля работы для экспертного сообщества на 21 группу? Чему в этом списке не нашлось места и почему?
— Сначала мы обозначили некоторое число направлений работы, которыми имело смысл заниматься. Их было довольно много, и мы сократили их до пяти общих. Из пяти групп получилась 21 подгруппа тем, которые объединять уже не было необходимости, поскольку все они были важными. Ничего магического в цифре 21 нет. В принципе можно было сделать немножко меньше, но вряд ли нужно было бы делать больше. Обратите внимание: в списке тем, по которым сформированы группы, нет ни одной чисто отраслевой. Мы хотим обсуждать узлы и развилки общей экономической политики государства, а не отраслевые стратегии. Это объяснить довольно сложно, особенно отраслевому министру.
Впрочем, число групп не является окончательным. По-видимому, появится группа по проблемам судебной реформы, какие-то другие. Некоторые группы, наоборот, могут объединиться, укрупниться.
— Насколько принципиально то, что каждую группу возглавляют два человека?
— Это абсолютно непринципиально, могу объяснить, почему я эту идею выдвинул. Мне казалось, что ситуация слишком ответственная, наши репутационные риски слишком высоки, чтобы быть заложником одного руководителя группы. У одного процесс пойдет, у другого нет.
При этом ничего "политического" или "дипломатического", "системы противовесов" в подборе руководителей экспертных групп. Нет принципа, согласно которому один руководитель должен представлять ВШЭ, другой РАНХ, один — госаппарат, а другой — экспертное сообщество. Группы возглавляют два человека с известной научной и экспертной репутацией. Но даже несмотря на эту страховку, я бы не поручился за то, что результат обязательно будет по всей 21 экспертной группе. По каким-то, может, не будет никакого результата, который было бы разумно представлять правительству.
— Как будет выглядеть сам процесс, сама работа экспертных групп?
— Есть несколько аспектов этой работы. Во-первых, нужно выявить уже сейчас, осознать суть проблем, которые есть в обсуждаемой теме, и предложить механизмы их решения. Во-вторых, необходимо широкое обсуждение вариантов в экспертном пространстве, которое вряд ли стоит ограничивать только профессиональными экономистами, социологами и политологами.
В какой мере это будет профессиональное обсуждение, в какой — политическое и даже публицистическое, сейчас сказать трудно. Это деликатный вопрос — о степени однородности языка участников дискуссии. C одной стороны, можно сформировать коллектив единомышленников-экспертов и повторить то, что мы (или они) писали последние 20 лет, скажем, по проблемам развития внешней торговли. Это не так бесполезно, возможно, в рамках такого "переобсуждения" и найдется что-то новое. Но — не выходящее за рамки той парадигмы, в которой единомышленники все это давно обсуждают. С другой стороны, можно сформировать коллектив экспертной группы так, что они будут выдвигать блестящие идеи, но бесполезные для решения практических задач, поскольку просто будут говорить на разных языках и не понимать друг друга.
Я уже говорил, что к началу 2000-х годов у нас в России произошла некоторая нормализация дискуссионной поляны. До этого политические оппоненты, с одной стороны, говорили "у нас есть проблема бюджетного дефицита", а с другой стороны, отвечали "да нет, у нас проблема антинародного продажного правительства". На этом уровне ни о чем содержательном говорить нельзя. В ранних 2000-х стало лучше: одни говорили "у нас проблема бюджетного дефицита, поэтому надо поднимать налоги", а другие уже отвечали "у нас проблема бюджетного дефицита, поэтому надо снижать налоги и сокращать госрасходы". Конечно, есть свои идеологические предвзятости, но это уже не "дважды два равно стеариновой свечке". Это уже обсуждение "дважды два равно четыре? Пять? Или семь". Это все-таки большой прогресс.
Очень важно, чтобы дискуссия вышла за пределы столичных городов. Эти проблемы будут решаться как при помощи современных информационных технологий, так и организацией дискуссионных и экспертных площадок в регионах. Я уверен, что существенный вклад в организацию этой работы внесет Российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ. Дело в том, что мы имеем филиалы в 65 городах России, причем во многих случаях это крупные образовательные и исследовательские центры. Руководители наших региональных филиалов начали работу по формированию экспертных групп у себя в регионах, и мы намерены проводить обсуждения на их базе.
— К 2005 году у нас появилась третья проблема: расходы сокращать политически почти невозможно, и дальше сближение экспертных позиций приводит к тому, что эксперты дискуссии прекращают — о чем дискутировать, раз невозможно?
— Ну, это другая крайность, когда антисоветской листовкой может быть чистый лист бумаги: писать ничего не надо, все и так понятно. Но мы находимся сейчас в точке, когда есть много вещей, которые непонятны исследователям. Эта ситуация вообще типична для глобальных кризисов. Это относится и к нынешнему бюджетному дефициту, который у нас наблюдается при высоких ценах на нефть.
Крупным интеллектуальным вызовом является перспективная модель социального государства и особенно пенсионной системы и системы здравоохранения. Исходная точка дальнейшей дискуссии — проблемы социального государства носят структурный и институциональный, а не фискальный характер. Проблема состоит не в том, где найти для них деньги, а как стимулировать их на предоставление качественных услуг населению и одновременно выступать источниками длинных (то есть инвестиционных) денег в экономике.
Скажем, если рассматривать пенсионную проблему только как фискальную, то решить ее можно просто повышением налогов и (или) пенсионного возраста. Но есть и точка зрения, рассматривающая проблему не как фискальную. В условиях нынешней демографии и постиндустриального общества стратегия выхода на пенсию должна становиться индивидуальной для каждого человека. В этой логике вообще не дело государства устанавливать пенсионный возраст: государство должно заботиться о продлении жизни, о здоровье граждан, инвестировать в продление профессиональной карьеры человека, а не в то, как бы его вовремя выпихнуть на пенсию и затем не дать ему умереть с голоду.
— Тем не менее до какой степени экспертные группы ограничены в возможности обсуждать решения, по которым уже сейчас есть (или, во всяком случае, считается, что есть) внутриправительственный консенсус?
— В обсуждении проблем у нас никто не ограничен. Мы считаем важным обсуждать реальные экономико-политические альтернативы. Все-таки альтернативы действующей "Стратегии-2020" — это альтернативы цен на нефть, а не экономической политики.
Есть множество тем, которые мы не обсуждали в "Стратегии-2020". Между тем даже вопрос о "нефтяной экономике" перестал быть тривиальным и иметь заранее заданный ответ. Например, мы никогда не обсуждали политику отказа от экспортных пошлин в принципе. Это вытягивает целый слой проблем. Если мы можем предположить, что экспортных пошлин на нефть может не быть, далее мы обязаны ответить и на серию новых вопросов. Переходим ли мы в этом случае на мировые цены на энергоресурсы? Что такой переход будет означать для экономики России с точки зрения стимулирования энергосбережения, с точки зрения привлечения инвестиций, особенно при отказе от поддержания низкого курса рубля? В итоге может быть обсуждена реальная экономико-политическая модель.
То же самое и с пенсионной системой. Почему мы должны сидеть в бюджетной ловушке и бесконечно обсуждать — столько-то перечислять из бюджета в Пенсионный фонд или в два раза меньше? Ведь в России никогда всерьез, с расчетами, не обсуждалась проблема приватизации пенсионной системы, отказа от государственной пенсии вообще. На мой взгляд, такой отказ более соответствует демографическим и интеллектуальным особенностям постиндустриальной экономики, чем все, что обсуждается в настоящее время.
— В сравнении со "Стратегией-2020" какое число уже сведенных альтернатив развития до 2020 года представит к осени 21 экспертная группа?
— Мне вообще категорически не нравится увязывание нашей экспертной работы со "Стратегией-2020" — и тем более противопоставление ей. Мы не пишем программу правительства, мы не пишем предвыборную программу, мы не пишем послевыборную программу. Правительство может взять наши разработки и попросить нас позже написать программу или набор первоочередных мер — или обойтись при написании программы без нас. Во всяком случае, итог нашей работы мне не видится сейчас как набор аналитических записок с практическими рекомендациями.
— Но, кажется, правительство полагает, что заказало исключительно актуальный комментарий к "Стратегии-2020" на 2012 год?
— Мы не обсуждаем "Стратегию-2020". Мы обсуждаем развилки экономической политики, и именно в этом я вижу ответственность экспертного сообщества и свою лично. Когда в 1990 году создавался Институт экономической политики, который сейчас носит имя Егора Гайдара, его основатель сказал: мы не будем писать программы. Рынок программ был в стране переполнен. Мы стали готовить обзоры, поскольку остро не хватало информации и понимания того, что же происходило в стране. Что мы благополучно несколько лет делали, а потом нашу команду даже в 1992 году упрекали, что у нас нет программы, хотя она уже активно реализовывалась на практике.
Мы не пишем программы. Мы хотим понять, какие решения доступны, какие есть новые подходы, новые повороты, новые альтернативы в решении стоящих перед страной проблем.
— То есть вы предполагаете представить правительству и обществу набор решений, которые могут, а не которые должны быть приняты,— а далее это его выбор?
— Скорее какие могут быть. Но реалистичные, из области реального, а не из области чистой фантазии.
— В кошельке, в том числе государственном, никогда не бывает бесконечно много средств, поэтому реалистичность выбора будет, очевидно, определяться ценой вопроса?
— Да, прежде всего и гораздо больше, чем ранее, финансово-бюджетный реализм сейчас даже находится в основании реализма политического.