Свершилось: с приходом нового мэра столичным государственным школам больше не препятствуют оказывать образовательные услуги на коммерческой основе. Есть деньги — выбирай дополнительную программу, нет — довольствуйся гарантированным стандартом. Зачем это нужно школе и обществу в целом, корреспонденту "Денег" Алексею Боярскому рассказала заместитель руководителя департамента образования Москвы Наталия Шерри.
Родилась в 1958 году в Москве, окончила Московский государственный педагогический институт по специальности "Русский язык и литература" (1985), кандидат педагогических наук, заслуженный учитель школы Российской Федерации, награждена орденом Дружбы, орденом "За заслуги перед Калининградской областью". Замужем, имеет двоих детей. В период с 1979 по 2006 год прошла путь от пионервожатой до директора школы-интерната. В 2006-2010 годах в должности министра образования Калининградской области реформировала систему образования региона. Осенью 2010 года назначена заместителем руководителя департамента образования Москвы. Последнее назначение эксперты связывают с модернизацией системы школьного образования, которая после смены мэра ждет столицу.
"Даже советская школа оказывала дополнительные услуги населению, только бесплатно"
Оказывать платные услуги государственным школам не запрещали уже с 1992 года, однако с 2011-го ФЗ-83 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" открывает такому заработку широкую дорогу. Это касается описанных законом так называемых автономных учреждений, в этот статус может перейти и школа. Поэтому для начала вопрос: какова цель ФЗ-83 относительно средних образовательных заведений или, иначе, как "автономия" способствует решению поставленных перед школой задач?
— Цель проста: совершенствование управления, более ответственный финансовый менеджмент. Иными словами, повышение персональной ответственности руководителя за результат деятельности, с одной стороны, и финансовая свобода, необходимая для достижения этого результата,— с другой. Сегодня управление образовательным учреждением — это тупик. Ответственность руководителя огромна: он отвечает за все и перед всеми, а свободы, в том числе финансовой, нет, она ограничена сметой, чиновничьими и законодательными препонами. Смешно: даже замена стекла в оконном проеме может стать проблемой, если это не предусмотрено сметой, а переброска с кода на код — долгий процесс. Спросите любого директора школы, как часто и сколько ему приходится вынимать из собственного кармана для оперативного решения тех или иных вопросов. Думаю, вы будете удивлены. А мы говорим о теневых деньгах, поборах с родителей... Сама система управления и финансовые цепи, навязанные руководителям,— причины большого количества финансовых нарушений.
Есть и более тяжелые последствия сложившихся подходов. Сильный творческий руководитель осуществляет этакий увлекательный менеджмент, лавирует в законодательных лабиринтах, рискует, но двигается вперед, развивает учреждение, поднимает его уровень. Таких не много. Больше директоров, заведующих, которые смирились, и это привело к пассивности, некоторой заболоченности системы, притормозило развитие, что отразилось и на качестве образования в целом.
Автономия — это свобода хозяйствования. Здесь, кажется, лишь небольшие ограничения вроде отсутствия права распоряжаться зданием. Но если это так, школа может разориться, как любой хозяйствующий субъект. Если же это условная свобода, когда разориться не даст внешний контроль, то тогда в чем свобода хозяйствования?
— Школа может разориться только в одном случае — если она не будет востребована, а такая нам и не нужна. При этом контроль, конечно, ужесточается, ответственность руководителя возрастает. Свобода хозяйствования — свобода в перераспределении средств внутри учреждения и в расширении возможностей привлечения дополнительных доходов. Могут быть допущены ошибки в расчетах? Не исключено! Но контроль расходования бюджетных средств, возможность корректировки внутришкольных смет, общественное участие резко снижают риски. Кроме того, мы принимаем все необходимые меры по повышению экономической грамотности руководителей.
А есть смысл переходить в статус автономии школе, которая не планирует в принципе изыскивать иные источники финансирования, кроме государственного бюджета?
Автономное учреждение — это учреждение прежде всего государственное. Следовательно, госзадание, которое ему определено, будет полностью профинансировано из бюджета, то есть обеспечено ресурсами. Нет цели, да и невозможно законодательно снизить объемы финансирования, если не снижены объемы задания и достигнуты качественные показатели. Совершенно объективно: если вчера ты обучал тысячу детей, а на следующий год — только двести, то расчет будет иной. Если выпускники школы выучены плохо, не прошли итоговую аттестацию, то целесообразность дальнейшего финансирования подобного учреждения для меня сомнительна. Поиск иных источников финансирования не является условием перехода в статус автономного учреждения. Однако гибкие формы привлечения дополнительных средств помогут решить нетрадиционные задачи, поддержат уникальность учреждения, подтолкнут к развитию, к увеличению стимулирующей части заработной платы педагога, что, в свою очередь, обеспечит активный приток высококвалифицированных учителей.
Почему вообще встал вопрос о развитии платных услуг, как это соотносится с общим представлением о государственном среднем образовании? Взять такой государственный институт, как вооруженные силы. Никому же не приходит в голову предоставить войсковым частям возможность заработать на стороне. Напрашивается вывод: государство не может или не хочет финансировать образование в полном объеме, в соответствии с современными стандартами. В противном случае государственная школа осталась бы в рамках, определенных государственной задачей — давать образование за деньги бюджета.
— На мой взгляд, сила армии в универсальности, а сила школы — в уникальности, самобытности, неординарности. Армия — приказ, школа — переговорная площадка. В армии нет и не должно быть выбора, а школа этот выбор должна обеспечить. Иными словами, армия должна обеспечить стандарт, а школа — стандарт плюс индивидуализацию. Раньше в финансировании школ использовался субъективный подход — "Этому даю, а этого обделю", решение оставалось за тем, кто сидел на распределении. Вы же понимаете, чтобы кому-то дать больше, у кого-то надо отнять. Так и получалось: одни школы финансировались слишком щедро, а другие недофинансировались годами. А при чем здесь дети? Нетрудно догадаться, дети из каких семей получали больше положенного. Стандарт же мы должны обеспечить для всех, а если что-то сверх, то нужны дополнительные источники. У нас и сегодня немало руководителей, умеющих привлекать дополнительные финансовые ресурсы, например в Юго-Восточном округе — 23 такие школы, в Южном — 48, в Центральном — 45, а в Северо-Западном — 81. Я думаю, от ряда услуг и вы бы не отказались: это и театр на английском языке, и аквааэробика, и восточные единоборства, и веселый иностранный, и анимация, и многое другое.
Ну так если задача индивидуализации поставлена государством, то пусть и решается за счет государства. При чем тут дополнительный заработок?
— Не стоит путать государственную задачу индивидуализации обучения с индивидуальными потребностями граждан. В первом случае речь идет об индивидуальном подходе к ребенку, об учете его психологических и физиологических особенностей, о развитии творческих и интеллектуальных способностей, и этот вопрос действительно решается за счет государства. Оно выделяет немалые средства на повышение квалификации учителей, на методическое сопровождение образовательного процесса, на профильное обучение и т. д. Есть методики и технологии, есть дифференциация оценивания, и это, в конце концов, часть образовательного процесса, вне которого не живет ни один учитель. Это вопрос качества образования, вопрос результативности обучения — отдельная и непростая тема. Я же в своем ответе обозначила, что веду речь об удовлетворении именно дополнительных образовательных потребностей населения, что является, согласитесь, слишком индивидуальным, глубоко личностным. Помните, как у Марлен Дитрих: "Прекрасная песня для мужчины не всегда хороша для женщины"? Палитра этих потребностей необычайно пестра, и нет ни одного государства в мире, способного удовлетворить личные интересы каждого, а уж тем более возложить на бюджет расходы на наше с вами "я хочу".
Даже советская школа постоянно оказывала дополнительные услуги населению, только делала это бесплатно. Поэтому лозунги партии о необходимости использования ресурсов школ для обеспечения занятости населения, для повышения образовательного уровня жителей прилегающих территорий оставались только лозунгами. Пока требовали и контролировали, директора двери открывали, как только забывали — вешали большой амбарный замок. Это и понятно — школу надо убрать, сломанное отремонтировать, помещения продезинфицировать, переработку персоналу оплатить, учителя уговорить бесплатно поработать на благо общества. А мы после этого долго говорили о понижении профессионального статуса учителя. Обесценивание его труда произошло не сегодня, нет больше ни одной категории работающих, которой не оплачивался бы дополнительный труд. Наши учреждения готовы удовлетворить все образовательные потребности, есть ресурсы, умение, заинтересованность, понимание необходимости повышения образовательного уровня населения, но за это надо заплатить. При этом надо понимать, что это может стать и государственным заданием (например, как сейчас организация работы избирательных участков), и частным. Кроме того, интерес школы не ограничен только финансовой стороной вопроса, он гораздо глубже: когда идет работа с населением, семьей, общественностью, общий социальный и психологический климат в микрорайоне улучшается, что опосредованно позитивно влияет на самого ребенка, и в этом есть прямая заинтересованность самих педагогических коллективов.
В советское время все организации были государственные, в том числе в индустрии образования. Поэтому, кроме государственной школы, дополнительные услуги оказывать (официально) было просто некому. Но почему сегодня при рыночной экономике потребность в каких-либо платных услугах должна удовлетворять именно государственная школа, а не частные образовательные учреждения?
— Школа может обойтись, как вы говорите, без дополнительного заработка, и это бесспорно, 83-ФЗ это также предусматривает. Не хочет учреждение быть бюджетным или автономным — может стать казенным. Но все же, на мой взгляд, не использовать в полной мере крупные имущественные государственные комплексы, оснащенные и оборудованные, расточительно и недальновидно, тем более когда речь идет о дополнительной занятости населения. Ведь это мощный образовательный и воспитательный ресурс. При этом я полностью согласна, что необходимо стимулировать развитие частного бизнеса в данном сегменте. Жесткая конкуренция — высокое качество, а время и рынок внесут свои коррективы. Возможно, наступит день, когда школа уйдет с этого поля. Однако сегодняшние цены в частном секторе на образование, спорт, присмотр за детьми недоступны основной части населения, а школа заинтересована в этой работе, ведь речь идет о населении, территориально приближенном к ней, о родителях, братьях и сестрах ребятишек, которые обучаются в этих же стенах. Не будем забывать о земле, стоимости аренды, наличии необходимых площадей, сроков окупаемости подобных проектов. Боюсь, пока мы будем раскачивать бизнес, потеряем еще одно поколение. Неблагополучная семья — проблемный ребенок, чем раньше дадим шанс взрослым, тем меньше будет социально запущенных детей.
"Учитель будет подменять основной урок платными дополнительными услугами? Такое возможно"
Перед глазами примеры и с высшим образованием, и с медициной. Сначала "платники" составляли в государственных вузах 10% мест на курсе, сегодня — уже до 60%. А медучреждения частенько выдавливают своих пациентов в платное отделение. Со школой сценарий может быть аналогичный.
— Что касается системы высшего профессионального образования, то снижение государственного задания обусловлено не появлением "платников", а реальным заказом государства на специалиста в соответствии с потребностями экономики. Хочу напомнить, что у нас нет обязательного для всех высшего профессионального образования, зато есть гарантированное бесплатное среднее (полное) общее, что не позволит никому заниматься коммерциализацией обязательной школы.
Мы уже имеем печальный опыт с медициной: многие учреждения выдавливают своих пациентов в платное отделение. Со школой сценарий может быть аналогичный. Формально "платные знания" не могут пересекаться со стандартной программой. Но как реально проконтролировать, за что берут деньги на платном факультативе: за "продвинутый уровень" или за то, что недодали во время урока. Можете оценить эти риски?
— Риски совершенно прогнозируемые, а значит, их можно минимизировать. В отличие от медицины нам легко отследить результат, конечно, при наличии инструмента измерения и прозрачности оценки тех самых результатов. Кроме того, в нашей системе присутствует самый строгий и независимый контролер — родители. Их неудовлетворенность ситуацией приведет к оттоку детей из школы, а в условиях автономности учреждения это приведет к уменьшению объема государственного задания, и, соответственно, к сокращению государственного финансирования. В связи с этим руководитель окажется совсем не защищен, если будет управлять авторитарно, если не сделает школу открытой, а механизмы управления — прозрачными.
Отток детей из школы выглядит сомнительным инструментом. Если вся система будет работать плохо, то менять заведение будет не на что. Разработаны ли уже четкие механизмы, препятствующие выдавливанию учеников на платные факультативы?
— Как мы будем контролировать? Во-первых, существуют контрольно-надзорные органы, имеющие все необходимые полномочия и владеющие механизмами оценки результативности (промежуточные и итоговые мониторинги, процедура аккредитации и множество иных инструментов для объективной оценки ситуации). Во-вторых, есть активный информационный ресурс в интернете, обеспечивающий публичный диалог администрации и педагогического коллектива школы с родителями, детьми, местным сообществом — как показывает опыт, он эффективен и работает на предупреждение. Эту тему мы сейчас намерены продвигать. Кстати, мы уже убедились, что школы, которые открыты обществу, работают с хорошим результатом, и наоборот, закрытое учреждение — сигнал для тревоги. В-третьих, наличие органа общественно-государственного управления с полномочиями контроля качества отдельных направлений работы школы — еще один ценный помощник. Роль органа общественно-государственного управления будет возрастать, и наша задача — его научить.
Еще одним немаловажным показателем становится динамика индивидуальных достижений учащихся в школе. Этот показатель легко измеряется при любой проверке. Кроме этого, наличие или отсутствие обоснованных жалоб на деятельность администрации и педагогического коллектива, результаты независимых аттестаций, ЕГЭ и т. д. — все это индикаторы качества. Это кратко, но есть еще параметры, работающие как часы, которые сигнализируют о бедствии, в том числе это незаполненность школ, недобор в первые классы, массовый отток детей, к которому вы так скептически относитесь. А ведь я рассказываю о фактах, которые невозможно опровергнуть. Мобильность наших детей по городу необычайна. Запрос на качественное образование высок, в хорошую школу родители готовы детей возить и возят. Такое внешнее наблюдение, которое ведется через автоматизированную программу "Всеобуч", дает нам вполне объективную картину и позволяет выделять школы, попадающие в группу риска.
Система работает не первый день, нет задачи ее разрушить, есть необходимость сделать ее более эффективной, замотивировать саму школу, каждого отдельного учителя на повышение результативности обучения. Многие школы и сегодня находятся вне конкуренции, они востребованы, успешны, появляются рычаги стимулирования для подтягивания остальных. Комфортность школы и благополучие учителя будут находиться в прямой зависимости от желания родителей привести своего ребенка именно в эту конкретное заведение, то есть от количества обучающихся. Сразу предупрежу ваш следующий вопрос: количества — в соответствии санитарными нормами. Система станет саморегулируемой, и это не мои фантазии. Комплексный проект модернизации образования уже финиширует более чем в 30 регионах России и уже доказал свою состоятельность, особенно в тех областях, где подход был обеспечен действительно комлексный, а не подменялся словами, лозунгами, полумерами. Например, в Пермском крае, Северной Осетии, в Республике Бурятия, в Краснодарском крае, в Калининградской, Астраханской, Тюменской областях. Впервые ставка делается на личностный, в том числе финансовый, интерес каждого учителя и каждого руководителя, это фундамент модернизации, основанный на психологии лидерства. Можно ли предположить, что недобросовестный учитель будет искать пути решения, в том числе через скрытое репетиторство, подменяя основной урок платными дополнительными услугами? Можно! Но вряд ли это возможно будет скрыть, если система будет открытой, механизмы — прозрачными, а контроль — системным.
Сегодня, когда потребность в людях с высшим образованием только растет, снижение госзаказа вузам можно объяснить как раз наличием платных отделений. Вполне логично: зачем тратить госсредства, когда население готово платить за высшее образование? Не кажется ли вам, что привычка платить за услуги государственной средней школы сама по себе опасна — грозит в том числе снижением государственного стандарта, гарантированного уровня бесплатного образования?
Не кажется ли вам, что привычка платить за услуги государственной средней школы сама по себе опасна: зачем тратить государственные средства, когда население готово платить? Это чревато в том числе снижением гарантированного уровня бесплатного образования.
— Привычка платить — это вообще не самая плохая привычка, во всяком случае она изживает потребительство, ведь бесплатного нет ничего, просто за что-то платит бюджет, за что-то — непосредственный потребитель услуги. Может ли это снизить объем государственного стандарта? Нет! Есть четкие требования к условиям, структуре и результату обучения, снижение требований невозможно, они могут только повышаться. Скорее сегодня надо думать, как не допустить повышения нагрузки на ребенка, что можно сделать только за счет интенсификации учебного процесса при помощи новых самых современных технологий, а для этого нужен высококвалифицированный учитель. Это, пожалуй, и есть основная причина, которая подтолкнула систему к комплексной модернизации образования. Речь никогда не шла о сокращении расходов на образование, расходы неуклонно росли и будут расти, важно соотношение цены и качества этого образования. Так что ваши опасения не имеют почвы.
И насчет высшего образования вы заблуждаетесь, есть определенный перекос в системе профессиональной подготовки. Наблюдается перепроизводство специалистов с высшим образованием и острая нехватка специалистов среднего профессионального уровня, причем владеющих самыми новыми технологиями. Нынешняя экономика диктует нам пути модернизации профессионального образования, и уровень наших колледжей уже иной. Выпускники учреждений среднего профессионального образования имеют навыки работы на цифровом оборудовании, ряд колледжей обучают по программам бакалавриата. Думаю, наличие диплома о высшем образовании — уже не залог будущего успеха, как было ранее, запрос рынка труда — это главное. Сотни тысяч юношей и девушек с дипломами об окончании вуза в кармане не могут найти работу по специальности, работают менеджерами, администраторами, продавцами, водителями — в лучшем случае, а в худшем потеряли себя, не справились с разочарованием. Высшая школа советского и постсоветского периода превратилась в некоторое подобие социального инкубатора, это был не запрос на знание, а запрос на "корочку" — престиж.
"Мы не лидеры, есть регионы, в которых уже давно все учреждения образования автономные"
Мне всегда казалось, что одна из задач школы — нивелирование социального неравенства. Положение, когда в одном классе часть детей будет учиться по продвинутой программе в стенах той же школы (родители могут себе позволить), а часть не будет, явно не способствует нормальному психологическому климату...
— Нивелирование социального неравенства — задача не образования как отрасли, это общечеловеческая задача. Я сторонница адресного подхода и адресной поддержки исключительно тех, кто действительно в ней нуждается. Иными словами, не систему выстраивать под социальную помощь, а внутри сложившихся систем оказывать необходимую социальную поддержку. Кстати, введение норматива на ученика — это первый шаг к более справедливым отношениям. Все-таки в первую очередь мы должны предоставить одинаково гарантированный государством качественный уровень образования каждому ребенку независимо от социального положения семьи. Этот перекос налицо — в лучших школах обучаются не те дети, о которых мы с вами беспокоимся. Может ли школа поддержать малообеспеченного ребенка? Может и должна. Для этого есть система государственного дополнительного образования, есть стимулирующая часть заработной платы учителя, которая будет зависеть от индивидуальной динамики каждого ребенка, что не исключает дополнительных занятий с таким ребенком. А психологический комфортный климат в коллективе, в том числе детском,— это вопрос управленческих и педагогических технологий, это сам учитель (его роль мы не отрицаем, она по-прежнему ведущая). Слышали, наверное, основной принцип новой системы оплаты труда учителя "Хороший учитель должен получать очень хорошо, нормальный — нормально, а плохого в школе быть не должно"? Дифференциация оплаты, а она будет, и не маленькая, позволит нам постепенно двигаться в нужном направлении.
Если объем финансирования школы, размер зарплаты учителя будет связан в том числе с достижениями учеников, школе может оказаться удобнее выживать нерадивых учеников, заменяя их на способных (негласный отбор), либо навязывать родителям платное репетиторство по уже официальному прейскуранту.
— Речь идет о финансировании сверх норматива, о поощрительных грантах за высокие результаты. Под индивидуальными достижениями подразумевается не абсолютный сиюминутный уровень ученика, а динамика этого уровня. Каждый ребенок двигается со своей скоростью, главное, чтобы был положительный рост. Отличники в этом случае нас интересуют тоже только с точки зрения их личного прогресса. Кстати, полный человек на диете худеет быстрее, так и в случае с нерадивым учеником: если им заниматься, движение будет более интенсивным.
Теоретически школы могут оказывать услуги всем желающим. Кого они видят сейчас основным клиентом: своих учеников, просто детей из микрорайона, взрослых, которые будут ходить на языковые курсы, организации, направляющие по договору обучать взрослых и детей?
— Кому оказывать услуги — решение школы. Но практика показывает, что преимущественно подобные услуги интересны именно жителям микрорайона.
Вполне логично, что за "взрослые" услуги можно взять больше. Например, за языковые курсы для финансистов или сдавая спортзал вечером для корпоративного футбола. Детей не обделят?
— Родители, общественность не дадут. Кстати, в моей практике на организацию платных образовательных услуг жалоб практически не было, а вот на "пожертвования", неофициальные сборы денег, когда родитель не знает, за что и сколько он платит, были и немало. Платные образовательные услуги — это четко регламентированные, прозрачные и обоснованные предложения. Отсутствие таковых во всех образовательных учреждениях обусловлено двумя причинами: дополнительная нагрузка на руководителя и излишнее пристрастие контрольно-надзорных органов к данной теме, чаще всего необоснованное. Неиссякаемый поток проверок, обрушившихся на школы после введения платных услуг, выдержали немногие руководители, их ряды поредели быстро. Есть еще одна причина, которую я не отношу к основным, так как это не правило, а, к счастью, редкое исключение: попытка выстроить финансовые отношения с родителями в своих личных интересах. Но это всегда приводит к большому количеству обращений в различные инстанции и к тщательной проверке. Наших родителей не проведешь.
Кто будет решать, на что тратить заработок от дополнительных услуг?
— Руководитель по согласованию с управляющими советами или (в случае с автономными учреждениями) наблюдательными советами школы. Только не будут решать, а уже решают. Я все время вам рассказываю, что это уже работает, и не один год.
Сколько московских школ уже подали заявки на переход в статус автономии?
— Более пятидесяти заявок на рассмотрении в департаменте образования. Наши директора очень плотно общаются со своими коллегами из других регионов России, изучая опыт работы автономных учреждений. Мы не лидеры, есть регионы, в которых уже давно все учреждения образования — автономные, и, поверьте, больше всего они опасаются возврата к старым подходам.
Как вы собираетесь агитировать подавать такие заявки? Как я понимаю, формально приказать нельзя, автономия — дело добровольное...
— Да, добровольное, агитировать не собираемся, разъяснять будем. Кстати, решение о подаче заявки принимает не единолично директор школы. Оно принимается коллегиально — вопрос выносится на обсуждение коллектива самим директором или инициативной группой.
По вашим оценкам, какова доля московских директоров, желающих перейти в автономию и организовать дополнительный заработок?
— Думаю, на сегодня — не более 40%. Многие решение для себя приняли давно, но их искусственно административно сдерживали длительное время. О причинах не спрашивайте, их много, но в первую очередь — непонимание происходящих процессов и нежелание потерять авторитарность управления. Однако прогнозирую, что число желающих в последующие два года будет расти.
Есть ли уже планы, ну допустим, к 2015 году прийти к какому-то количеству московских школ, оказывающих платные услуги, а их заработок довести до какого-то процента их суммарного бюджета?
— Зачем? Я же говорю, что данные процессы уже не остановишь, если правильно заведем механизмы, стрелки будут передвигаться в нужном направлении.