Минэкономики опубликовало концепцию проекта закона "О федеральной контрактной системе", который призван заменить действующий закон "О госзакупках". Идея Минэкономики и Высшей школы экономики — стандартизировать, систематизировать и частично централизовать процесс закупок, смягчив избыточно жесткие положения закона. "Презумпция добросовестности" госзаказчика, заложенная в проект, критикуется Федеральной антимонопольной службой и Институтом Гайдара — там считают, что такое ослабление действующего режима госзакупок, в котором в 2010 году проведено сделок на сумму порядка 5 трлн руб., не столько повысит эффективность госзакупок, сколько поддержит коррупцию рублем.
Концепция законопроекта "О федеральной контрактной системе" опубликована Минэкономики 5 марта, в тот же день соавторы--разработчики документа из Высшей школы экономики (ВШЭ) представили "преконцепцию", которая использовалась Минэкономики, на круглом столе рабочей группы по коррекции "Стратегии-2020". Напомним, закон о ФКС призван, с одной стороны, развить идеи, заложенные в законе 94-ФЗ "О госзакупках", в более широком плане — от планирования госзакупок до контроля над ними, с другой стороны, отменить действующий закон, вызывающий с момента своего внедрения в практику в 2008 году резкую критику госзаказчиков.
Концепция закона о ФКС предполагает отступление от норм 94-ФЗ. Проректор ВШЭ Александр Шамрин, представляя проект, пояснил: "При написании концепции мы исходили из презумпции добросовестности заказчика".
По его словам, 94-ФЗ ограничивает возможности для злоупотреблений, но создает проблемы для добросовестного заказчика. "Мы считаем своим долгом сбалансировать снижение коррупции, повышение качества и экономию бюджетных средств",— заявил он. Концепция проекта расширяет виды госзакупок за счет открытых и закрытых двухэтапных конкурсов, электронных аукционов и одноэтапного конкурса с предварительным квалификационным отбором, а также "конкурентных переговоров".
Напомним, закон 94-ФЗ требует осуществлять по формализованной и плохо обходимой системе все госзакупки, объем которых в бюджете составил в 2010 году порядка 5 трлн руб. С одной стороны, жесткость формулировок закона, в основном отстаиваемая Федеральной антимонопольной службой (ФАС), несколько снижает возможность откатов и прямой коррупции. С другой стороны, та же жесткость не позволяет госзаказчику ограничивать круг исполнителей контракта и в целом сокращает возможности договариваться с ними: логика 94-ФЗ объявляет закупки государством товара или услуги по наименьшей цене наиболее эффективными. Предквалификация и двухэтапные конкурсы сейчас категорически запрещены, "конкурентные переговоры", вероятно, призваны заменить наиболее популярный сейчас вид организации госзакупки — "запрос котировок".
ФАС уже 5 марта выступила против самой идеи закона о ФКС. "Вместо того чтобы заниматься созданием межгалактической ФКС, следует сосредоточиться на правке действующего 94-ФЗ",— заявил представитель ведомства Михаил Евраев, напомнив: ФАС уже подготовила пакет поправок, "учитывающих все претензии к документу". В числе новаций, предлагаемых параллельно и ФАС, и Минэкономики--ВШЭ, спецпроцедуры для закупки дорогих товаров и предметов роскоши, ценовые нормативы для ведомств, частичная централизация госзакупок.
Впрочем, сама по себе идея Минэкономики и ВШЭ шире, чем просто правка 94-ФЗ,— это создание сквозной системы планирования, размещения и контроля за госзакупками и госзаказом в целом, который должен осуществлять уполномоченный федеральный орган. Законопроект не содержит прямо указания на радикальную централизацию госзакупок и изъятие у министерств права самостоятельно распоряжаться частью госбюджета, однако содержит отсыл к системе госзакупок в США, которая управляется офисом государственного заказа. Задачей гипотетического органа должно стать и планирование госзакупок, и ведение федеральных библиотек ориентировочных контрактов и методик определения цен, и планирование и внешний контроль за исполнением госконтрактов.
Кроме того, Минэкономики и ВШЭ (университет, отметим, в своих документах в гораздо меньшей степени настаивает на централизации) предлагают повысить ответственность госзаказчика за планирование и результаты госзакупок, создать систему приемки результатов исполнения госконтрактов и т. д. В целом идеология будущего закона о ФКС — усилить и централизовать контроль за госзакупками на стадии их планирования и исполнения, дав госзаказчикам больше, чем 94-ФЗ, свободы при выборе формы госконтракта и способа проведения торгов. Так, для мелких типовых госзакупок ФКС предусматривает даже "электронные магазины" и "длящиеся контракты" с бесконкурсно пролонгируемыми договорами. В этих рамках и предлагается предквалификация в рамках конкурсов на "технически сложную и инновационную продукцию, НИР, НИОКР и технологические работы, капстроительство, закупки в сфере культуры, обороны и безопасности".
Идея ослабить жесткость режима госзакупок в обмен на их систематизацию вызывает критику сразу с двух сторон. На круглом столе 5 марта проект Минэкономики представители Института экономической политики имени Гайдара прокомментировали так: "Исходя из презумпции добросовестности заказчика, закон о госзаказе вообще не нужен — достаточно Гражданского кодекса". Смысл закона 94-ФЗ, по мнению в ИЭП, именно ограничения, препятствующие "злоупотреблениям" при госзакупках: неудобство закона для госзаказчика есть цена антикоррупционного эффекта.
С другой стороны, создание института "госпланирования" госзакупок, как выяснилось, не слишком нравится Минфину. По мнению его экспертов, все новации, рекомендованные ВШЭ в этой области, уже содержатся в утвержденной правительством программе по повышению эффективности расходования бюджетных средств. Минэкономики вместе с Минфином сейчас ведут масштабную работу по согласованию госпрограмм, которые, как предполагалось в 2009-2010 годах, уже в 2012 году заменят федеральные целевые программы (ФЦП), но пока ведомства сомневаются в том, что общий переход на госпрограммы, предполагающие свои механизмы контроля над ценообразованием при госзакупках и свои способы контроля эффективности расходования госсредств, будет полноценно зафиксирован в бюджете на 2012-2014 годы. Минфин пока напрямую никак не относится к идее "ослабления" режима 94-ФЗ или его отмене, однако явно будет сопротивляться идее Минэкономики перехватить контроль над финансовым планированием в правительстве через контроль над госзакупками.
Концепция законопроекта Минэкономики и ВШЭ вполне в русле тенденций последних пяти лет в госрегулировании. Так, проект Минэкономики предполагает в качестве "венца" проекта создание Единой информационной системы ФКС, составляющей "электронного правительства". Но в проекте ФКС, в отличие от соответствующего логике и практике ФАС идеологически прямолинейного 94-ФЗ, Белый дом может увидеть не только будущую идеальную планово-контрольную систему госзаказа, но и особые правила для размещения строительного, культурного, технически сложного и научного госзаказа (не менее 40% всех госзакупок). В этих сферах 94-ФЗ вызывает больше всего критики как неэффективный. Но именно в этих 2 трлн руб. в год и сконцентрированы крупнейшие коррупционные потоки во всей системе госзакупок.