За годы существования института президентства в России глава государства через различные законы получил 469 дополнительных полномочий. В большинстве случаев президенту их делегируют законодатели, хотя такие полномочия выходят за рамки, которыми Конституция ограничивает президента. К такому выводу пришел завкафедрой конституционного и административного права Высшей школы экономики профессор Михаил Краснов, исследовав законодательную практику последних 17 лет. Президентская сторона не согласна с господином Красновым.
Споры о президентских суперполномочиях начались еще на стадии разработки Конституции и не прекращаются с момента ее принятия в декабре 1993 года. Так, лидер КПРФ Геннадий Зюганов не устает повторять, что президент имеет полномочий больше, чем "имели царь, генеральный секретарь ЦК КПСС и Чингисхан вместе взятые". Полномочия "гипертрофированы", признает теперь один из разработчиков Конституции, член политкомитета партии "Яблоко" Виктор Шейнис. По его словам, Основной закон изначально делал президента сильной фигурой, "что отлично понимали конституционалисты". "Но тогда решались тактические задачи: для укрепления власти президента перед лицом натиска консервативных сил, чтобы вести экономическую реформу, социальные преобразования, пошли на несколько непропорциональное увеличение полномочий президента",— рассказывает господин Шейнис.
С годами выяснилось, что фигуру президента усиливает не только Конституция, но еще и законы, принимаемые в исполнение ее положений. По подсчетам Михаила Краснова, принято 115 законов, нормы которых, расширяя компетенцию президента, делегируют главе государства 469 полномочий. Но показательно не количество, а характер приобретенных полномочий.
Помимо сфер, за которые президент отвечает по Конституции (это национальная безопасность, внешняя политика, взаимодействие органов госвласти, отчасти — кадровая политика в отношении правительства и судей), его полномочия, считает господин Краснов, распространились также на экономику, культуру, образование, федеративные отношения, организацию деятельности госорганов, общественных объединений и т. д.
В соответствии с Конституцией, как утверждает эксперт, "президент может совершать действия, но не определять правила, то есть все полномочия в Конституции распорядительные", и в ней не сказано, что президент устанавливает порядок, принимает указы нормативно-регулирующего характера. Однако "наш законодатель вообще не обременяет себя процессуальным регулированием". Поэтому большое число (220) регулятивных полномочий передано президенту. Например, значительные права в сфере контроля над чиновниками дает президенту закон "О государственной гражданской службе РФ".
Отдельно Михаил Краснов выделяет 80 кадровых полномочий главы государства. Под ними подразумевается право не только назначать на должности, но и присваивать звания, чины, привлекать к дисциплинарной ответственности, поощрять и влиять на "социальный статус" людей, в том числе не состоящих на госслужбе. "Имеются в виду члены совещательно-консультативных органов при президенте",— объясняет господин Краснов. Это же касается и Общественной палаты. Кадровые полномочия президента, как отмечает эксперт, действуют не только в сфере безопасности и обороны, "но и в областях федеративных отношений, высшего образования, Центробанка, судебной власти, прокуратуры, организации госкорпораций".
Исследование позволило выявить и динамику законодательного наделения президента новыми полномочиями. "Новыми,— объясняет эксперт,— поскольку большинство из них трудно назвать полномочиями, конкретизирующими президентские функции". Так, Борис Ельцин получил в 1993-1999 годах 168 таких полномочий, второй президент, Владимир Путин, приобрел (в 2000-2008 годах) 234 полномочия, а третий, Дмитрий Медведев,— только 67 за 2008-2010 годы. Впрочем, причины, по которым полномочия передавались президенту Ельцину и президенту Путину, разные.
Полномочия, которые давались Борису Ельцину, соответствовали функциям президента и "были связаны с силовым блоком". Конституция, объясняет Михаил Краснов, писалась под президента, который будет "и гарант, и реформатор": "В этой ситуации все остальные институты деградируют. Авторы не могли предположить, что Борис Николаевич не вечный. Когда пришел другой человек, оказалось, что парламент можно подмять под себя". "Наращивание полномочий" в других областях стало возможно с изменением политического режима, отмечает Михаил Краснов, что и привело к закручиванию гаек. Уже "деградировавший" парламент слишком много полномочий отдал президенту, считает господин Краснов. С приходом к власти Владимира Путина стали появляться полномочия, которые "впрямую нарушают смысл Конституции": назначение губернаторов, фактически назначение председателей высших судов, Счетной палаты (СП). К тому же "президент стал фактически патроном госслужащих". "Через это он имеет возможность влиять на все ветви власти",— заключает Михаил Краснов.
"Конституция — это такой нормативно-правовой акт, который описывает, можно сказать, скелет политической системы, властный каркас государства, параметры общества, экономической жизни, других основных срезов",— заявил "Ъ" полномочный представитель президента в Госдуме Гарри Минх. И если в каком-либо из законов "что-то добавляется в объеме полномочий любого из институтов власти, то это не выход за пределы Конституции". Например, федеральные выборы в стране проводит Центризбирком — орган, "которого нет в Конституции". Причем формируют его, как подчеркивает господин Минх, на паритетных началах президент, Совет федерации и Госдума, хотя в Конституции это "не упомянуто ни в полномочиях каждой из палат Федерального собрания, ни в полномочиях президента".
Не видит Гарри Минх отхода от конституционных норм и в изменившемся порядке формирования СП, которая сообразно духу Конституции считается инструментом парламентского контроля над исполнительной властью. Но в тексте Конституции, уточняет господин Минх, ничего не сказано о "порядке формирования" СП. Указано лишь, что руководителей СП и аудиторов "назначают на должность" члены Совета федерации и депутаты Госдумы. Они полностью сохранили за собой это полномочие даже после 2006 года, когда сами же через закон дали президенту право подбирать кандидатуры на все должности в СП и вносить их на рассмотрение палат парламента. Схожей логики придерживается Гарри Минх и в отношении появившегося в 2005 году полномочия президента подбирать кандидата в губернаторы и права распускать региональный парламент, если он категорически не одобрит кандидата. Ведь "президент вправе и Госдуму распускать, если она трижды откажется утверждать его кандидатуру в премьеры", поясняет господин Минх.
В целом же президентский полпред уверен, что законодательное нормотворчество никак не меняет утвержденные Конституцией "форму правления государством и политическую систему". Под воздействием законов меняется только "политический режим", но такое, по его словам, происходит и во всех странах развитой демократии. К примеру, политический режим, который был в США при Джордже Буше, заметно отличается от нынешнего режима.
Иными словами, споры о суперполномочиях президента с момента их возникновения остаются неразрешимыми. Одни ведут речь о "духе Конституции", другие оперируют ее "буквой". Между тем "политический режим" в России менялся всего один раз, хотя государство возглавляет уже третий президент. Разрешить окончательно спор о суперполномочиях может по Конституции только Конституционный суд (КС). Но обратиться в КС с подобными запросами вправе только законодатели, которые в сложившемся политическом режиме делать этого не станут. А появления других законодателей в ближайшее время ожидать не приходится. В том числе и благодаря развитию, которое в последние десять лет получила через различные законы не изменяемая по Конституции политическая система.
Цена вопроса
Бывшие соцстраны, подобно России, были вынуждены создавать демократические институты, в том числе президентский пост, почти с нуля, руководствуясь прежде всего западными традициями и моделями. За 20 лет экс-бараки соцлагеря накопили любопытный опыт политического строительства.
В большинстве стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) нет долгой традиции демократического правления. До прихода коммунистов там доминировали авторитарные националистические режимы. Исключение — Чехословакия, где с 1918 по 1938 год существовала демократическая республика. 17 из 20 лет ее возглавлял президент-основатель Томаш Г. Масарик. Его влияние и посмертный авторитет были таковы, что даже коммунисты не решились отменить "буржуазный" пост президента. После революции 1989 года и распада федерального государства президенты ни в Чехии, ни в Словакии не получили таких полномочий, как когда-то Масарик. Но сохранилась, прежде всего в Чехии, заложенная им традиция восприятия президента как морального авторитета и национального символа. Это не значит, что чешские президенты — фигуры неприкасаемые, но градус полемических нападок на них в стране обычно не так высок, как на других политиков.
В Польше сделана ставка на баланс ветвей власти, при котором сейм и формируемое его большинством правительство доминируют, но президент республики имеет заметное влияние. Полезным для польской демократии оказалось то, что трем из четырех президентов пришлось работать с премьерами из партий-соперниц. Хотя конфликты между президентом и правительством, особенно при Лехе Качиньском, были часты, президентство аккумулировало большой символический капитал. После гибели Качиньского уважение и скорбь выражали даже его противники, причем эти чувства относились прежде всего к институту главы государства как символу национального единства.
Пожалуй, эта роль и является главной, отведенной президентам в ЦВЕ. Большинство стран региона — парламентские республики, где роль главы государства в основном церемониальна. (В качестве образцов использовались модели послевоенных ФРГ и Италии, которым тоже пришлось избавляться от наследия диктатур.) В этом смысле восточноевропейские президенты — политические родственники монархов Западной Европы, формально безвластных, но пользующихся непрямым влиянием и общественным весом. Правда, будучи профессиональными политиками, президенты иногда борются с "призраком британской королевы", пытаясь порулить в обход своего конституционно скромного положения. Это может кончиться плачевно, как показывает пример Роландаса Паксаса, отстраненного в 2004 году от должности президента Литвы.
Отказ от коммунизма в ЦВЕ трактовали и как отказ от концентрации власти в руках одного человека. Результатом стали тщательное следование принципу разделения властей, относительное ослабление полномочий главы государства и жесткая зависимость состава правительства от представительства политических партий в парламенте. При всех недостатках восточноевропейской политики, изрядно коррумпированной, часто непоследовательной и популистской, создание устойчивых парламентских демократий — явный успех последних 20 лет.