Москва не станет международным финансовым центром, пока не обновит городскую инфраструктуру. Это возможно лишь в том случае, если вывести за МКАД офисы, занятые органами федеральной власти. Для этого надо расширить границы Москвы за счет территории Московской области или даже создать федеральный столичный округ. Эти инициативы, выдвинутые 17 июня Дмитрием Медведевым на Петербургском международном экономическом форуме, заинтересовали всех потенциальных участников возможного территориально-административного передела. Но никто из них пока не понял, что именно предлагается.
Проблемы Москвы как обычного мегаполиса и как столицы страны Дмитрий Медведев выделил в числе прочих неотложных задач экономической модернизации потому, что ему кроме "красивых планов" хотелось бы уже "значимого прогресса в формировании финансового центра в Москве" (см. "Ъ" от 18 июня). Те "многие важные изменения в законодательство", которые требуются для форсированного создания международного финансового центра, "будут внесены уже в этом году", пообещал президент. Но при этом, по его словам, надо улучшить развитие столичного мегаполиса", для чего "может быть рассмотрен вопрос о расширении границ Москвы, то есть о создании столичного федерального округа, выходящего за традиционные границы Москвы, причем с переносом за эти границы значительной доли административных функций федерального уровня и, соответственно, государственных учреждений".
Развитие инфраструктуры Москвы обсуждалось и на субботней встрече президента с членами консультативного совета по созданию международного финансового центра. Для решения этой проблемы в консультативном совете создана специальная группа экспертов, сообщил президенту сопредседатель совета глава правления Сбербанка Герман Греф. Он сообщил президенту, что члены совета "воодушевлены тем, что часть функций можно вынести за пределы Москвы". По мнению господина Грефа, за пределы Москвы не только правительственные структуры, но и "международный финансовый центр тоже лучше вывести". Мэр столицы Сергей Собянин, будучи членом координационного совета, тоже признал разумным предложение президента "о переносе правительственных учреждений и расширении границ города".
Дмитрий Медведев согласился с тем, что все "это следует еще обсудить".
Идея не новая, но актуальная
Фото: Алексей Куденко, Коммерсантъ
Идея расширения Москвы за счет области появилась еще в середине нулевых годов, когда пошел процесс укрупнения регионов. В апреле 2008 года мэр Москвы Юрий Лужков опубликовал в газете "Известия" статью с обоснованием слияния столицы и Подмосковья (см. "Ъ" от 19 апреля 2008 года). По его мнению, слияние решило бы массу проблем — "ухудшение жизни людей в области, невозможность реализации долгосрочной стратегии развития региона, инфраструктурный коллапс из-за барьеров, искусственных границ между городом и деревней".
В апреле 2010 года Институт современного развития (ИНСОР) выпустил доклад, в котором, в частности, признал, что транспортные и другие проблемы Москвы и области "легче решать в рамках единого субъекта РФ". В докладе предлагалось два варианта: либо ослабить Москву, выделив в отдельные города районы — Перово, Люблино и т. д., и укрупнить область, прибавив к ней части смежных областей, либо, наоборот, создать Большую Москву, прибавив к ней ближайшие города и поселки, а остальное раздать соседним регионам.
Идею президента о создании столичного федерального округа (СФО) эксперты восприняли как намерение присоединить к Москве земли Подмосковья — разница только в том, на каком расстоянии и какими путями. По мнению члена Общественной палаты Вячеслава Глазычева, речь может идти о том, чтобы очертить по второй бетонке на расстоянии 50-60 км от Москвы линию нового субъекта и назвать его Столичным округом. "Но тогда жизнь на периферии Московской области теряет смысл,— сказал он "Ъ",— и придется оставшуюся часть Подмосковья ликвидировать, отдав ее окружающим субъектам". Господин Глазычев считает, что вынос логистических центров и товарных потоков за пределы Москвы решит ее транспортные проблемы и даст толчок развитию проблемных городов в области.
Лидер партии "Яблоко" Сергей Митрохин уверен, что создание СФО — "лишнее бюрократическое мероприятие", потому что "федеральные округа — пятое колесо в телеге государственного устройства, а фигуры полпредов наполовину фиктивны, у них нет практических полномочий". Руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики Александр Кынев объединение Москвы и части области считает авантюрой. Вывести кого-нибудь за пределы МКАД, по мнению эксперта, означает транспортный коллапс, да еще дорогостоящий, на который у города нет денег.
"Это абсолютно непродуманный экспромт — вроде переименования милиции или упорядочения часовых поясов",— сказал "Ъ" господин Кынев. Глава фонда "Петербургская политика" Михаил Виноградов, наоборот, воспринял идею президента как "напоминание регионам о выборах". "Жителям Подмосковья надо показать, что о них не забыли,— пояснил он "Ъ".— А для москвичей это перспектива транспортной разгрузки центра. Если идею немного докрутить, она стала бы очень эффектной в преддверии выборов". А профессор факультета политологии МГУ Ростислав Туровский считает решение "сугубо конъюнктурным". "Медведев хотел бы усилить контроль за двумя столичными регионами, нарастить аппаратный ресурс,— сказал он.— Ситуация в области довольно запущенная и неконтролируемая, чтобы контролировать ее и создается столичный федеральный округ".
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ
Директор региональных программ Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич считает, что федеральный округ как раз и создается, чтобы "полпред президента нашел решение проблем между регионами". "Я воспринимаю эту идею как отрыжку вертикали,— отметила она.— Возникла она потому, что не смогли договориться власти Москвы и области". Создать округ, уверена она, можно двумя путями — "совковым", прирезая к Москве щупальца земель между городами области, или просто отняв кусок, проведя циркулем границу — например 30 км по "бетонке". В первом случае, утверждает эксперт, прирежут поля, незаселенные земли, но там самые дорогие дачные места, гектары земли скуплены олигархами, и будет конфликт интересов. "Отхватить" же просто "по циркулю", по мнению госпожи Зубаревич, "самая безумная идея" — для этого надо проводить референдумы жителей, получать согласие местных парламентов. Впрочем, отметила она, президент мог иметь в виду что-то другое: "Текст таков, что ничего понять нельзя". Отметим, что президент не впервые выдвигает инициативу, технология реализации которой становится известна позднее. В ноябре 2009 года в послании Федеральному собранию Дмитрий Медведев объявил о создании Северо-Кавказского федерального округа, а детали стали ясны только в январе 2010 года, когда полпредом СКФО был назначен Александр Хлопонин, ставший одновременно и вице-премьером.
Закона пока нет
К созданию еще одного федерального округа законодательных препятствий нет. "Достаточно президентского указа о его создании,— заявил "Ъ" вице-президент Центра политических технологий Георгий Чижов.— Но если в новый округ войдут не только Москва и область, но и некоторые другие близлежащие регионы, то непонятно, что делать с существующим Центральным федеральным округом". Если в столичном округе будут только Москва и Московская область, то для его работы должны быть предусмотрены особые законодательные условия, как это предусмотрено сейчас для Москвы в законе "О столице". А значит, и полпред президента в новом столичном округе будет иметь иные полномочия, чем все остальные его коллеги. Пока что особый статус — должность вице-премьера правительства — имеет только господин Хлопонин.
Фото: Алексей Куденко, Коммерсантъ
Юридически безупречным было бы слияние Москвы и области в единый субъект федерации. Это с 2001 года регулируется конституционным законом "О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ". Но тогда придется провести референдум в обоих субъектах федерации.
Можно присоединить к Москве районы области, которые примыкают к МКАД. Но тогда нужно вносить поправки в закон "Об общих принципах местного самоуправления" и ряд других законов. Правила, по которым можно менять административно-территориальное деление внутри одного субъекта федерации, существуют. А для решения "территориальных проблем между двумя или несколькими регионами они еще не узаконены, так как серьезных прецедентов до сих пор не возникало", пояснил "Ъ" Вячеслав Глазычев.
Возможен и вариант, при котором Московская область как субъект федерации ликвидируется, так как часть ее районов отойдет к Москве, а другие — к близлежащим регионам. Но это, по словам господина Глазычева, случится не раньше, чем в законе "О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ" появится дополнительная глава "об упразднении субъекта РФ с детально записанной процедурой". Препятствий для законодательного оформления процедуры эксперт не видит.
Деньги не проблема
Стоимость проекта переноса за пределы Москвы федеральных правительственных структур в правительственный "город-спутник" уже в субботу на Петербургском экономическом форуме кратко прокомментировал вице-премьер Алексей Кудрин: "Не будет стоить нисколько". Уточнив, впрочем, что в долгосрочном плане стоимость проекта "должна свестись к нулю". Судя по всему, это сильная недооценка возможных финансовых перспектив проекта. Текущая рыночная стоимость недвижимости, сейчас занимаемой федеральными органами власти, и земли под ней в Москве, составляет, по самым скромным оценкам, не менее $40-50 млрд. Стоимость офисно-архивного комплекса в Подмосковье для работы там около 20 тыс. сотрудников центральных аппаратов федеральных органов власти даже с учетом расходов на специнфраструктуру — ФСО, ФСБ и Минобороны, а также на транспортную доступность "остального" города будет в несколько раз меньше. Предварительная продажа объектов недвижимости в центре Москвы позволит профинансировать переезд всего правительства в течение нескольких лет без вложений каких-либо федеральных средств непосредственно в сам переезд, в дальнейшем же приватизация постепенно высвобождающихся зданий будет приносить чистую прибыль.
Впрочем, для достаточно эффективного переезда простая передислокация органов власти в Подмосковье, принципиально уже освоенная на примере переезда части Конституционного суда в Санкт-Петербург, недостаточна. Занятость в других государственных учреждениях, как и в частных компаниях, специалистов, деятельность которых предполагает непрерывный контакт с федеральными чиновниками, можно оценить для Москвы не менее чем в 150-200 тыс. человек. И их перемещение за пределы МКАД — уже слишком масштабный проект, к тому же потребующий существенных частных инвестиций. С этой точки зрения проект переезда правительства в Подмосковье может даже уступать идее переноса столицы в другой город России. Для экономики Москвы происходящее, напротив, в годы реализации проекта может стать фактором резкого роста валового регионального продукта: во многом именно издержки столичных функций Москвы ограничивают городское развитие, а гарантированное в течение нескольких лет после начала переезда предложение земли и объектов под девелоперские проекты может позволить как минимум ограничить рост цен на офисную и торговую недвижимость в центре города.
Коррупционные риски проекта выглядят запредельно высокими. В ситуации, когда де-факто само министерство распоряжается собственной недвижимостью, не имея финансовой ответственности за результаты управления ею, оценка Алексея Кудрина о "нулевой стоимости" проекта переезда может оказаться даже избыточно оптимистичной. Остается загадочной и административная цель проекта. Переезд нескольких десятков тысяч сотрудников правительства в Подмосковье на работу существенно не изменит ситуации с транспортной загруженностью центра города. А создание инфраструктуры "электронного правительства" в ближайшие годы делает спорной необходимость физического перемещения чиновников за пределы Москвы. Проекты такого рода были популярны в разных странах мира во второй половине XX века именно из-за отсутствия качественных коммуникационных альтернатив.