Досудебная перспектива
практика
В интервью "Ъ" заместитель руководителя ФНС СЕРГЕЙ АРАКЕЛОВ рассказал о том, почему Федеральная налоговая служба (ФНС) стала меньше судиться с налогоплательщиками и как на практике работает механизм досудебного урегулирования споров.
— Независимые юристы, которым приходится сталкиваться с ФНС в судах, отмечают укрепление ваших позиций в судебных спорах с налогоплательщиками.
— В 2010 году концепция работы правового управления ФНС была полностью изменена. Для выработки единой правоприменительной практики по всем регионам управление с февраля 2011 года обеспечивает контроль по согласованию каждого факта обращения инспекций в ВАС РФ по пересмотру судебных актов. Юристы ФНС России во многих судах в различных регионах лично участвуют в судебных заседаниях по делам территориальных налоговых органов. Это не только позволяет добиваться высоких показателей в судебной работе, но и вырабатывает правовую определенность в применении норм налогового законодательства в целом по России, и дает возможность более оперативно реагировать на изменяющуюся судебную практику и доводить до рассмотрения ВАС РФ наиболее важные и принципиально значимые дела.
— Заинтересованность в исходе дел сейчас стимулируется материально?
— Да, сейчас изменен принцип оценки эффективности работы налоговых органов. Оценивается результативность работы инспекций, то есть показатель взыскиваемости доначисленных налогов. Именно поэтому так важно вынесение только обоснованных решений, имеющих судебную перспективу.
— Поправки к Арбитражному процессуальному кодексу позволили проводить судебные заседания в режиме видеоконференции, предусмотрены возможности направления документов в суд в электронном виде. Используются ли эти новые технологии?
— Технологическое совершенствование судебной работы налоговых органов — один из приоритетов. Для регионов, в которых суды первой, апелляционной и кассационной инстанций находятся в разных городах, возможность проведения судебных заседаний с использованием видеоконференцсвязи очень актуальна. Это уменьшило расходование бюджетных средств, выделяемых сотрудникам на командировки, а также позволяет высвободить время для подготовки к судебному заседанию и текущей работы. К примеру, в Псковской, Брянской областях с успехом используется возможность проведения судебных заседаний в апелляции и кассации в режиме онлайн. Мы анализируем этот опыт, обсуждаем с судьями возникающие проблемы.
Кроме того, большое внимание мы уделяем и сервису "Мой арбитр", позволяющему направлять документы в суд в электронном виде. Использование этого ресурса не только упрощает подачу документов, но и сокращает временные и финансовые затраты на их доставку в суды. В Москве сейчас разрабатывается проект перевода судебной работы ряда инспекций в полном объеме на подачу в суд документов в электронном виде. В случае если и налогоплательщики, и налоговые органы перейдут на подачу всех процессуальных документов в электронном виде, будет возможным фактически создание "электронного дела". Сейчас мы обсуждаем эту возможность с арбитражными судами.
— При внедрении досудебного порядка рассмотрения претензий налогоплательщиков эксперты говорили, что работать он не будет, поскольку все крупные доначисления всегда согласовываются с вышестоящим налоговым органом, который не станет отменять свои собственные решения?
— На самом деле институт досудебного обжалования решений налоговых органов был введен в законодательство РФ и вступил в действие еще 1 января 2007 года. Однако до 2009 года он носил факультативный характер и подача апелляционной жалобы была правом налогоплательщика. Обязательное же досудебное урегулирование споров в вышестоящем налоговом органе появилось с 1 января 2009 года. Прежде всего это было нужно для того, чтобы при обжаловании решений налогоплательщиками преимущественно использовался апелляционный порядок. Задачей созданных тогда подразделений досудебного аудита стало реагирование на допущенные ведомственные нарушения, выявленные в ходе урегулирования налоговых споров, и, конечно, разгрузка судов.
За два года существования этого института достигнуты очень хорошие результаты. Об этом свидетельствует судебная статистика. За первый квартал 2011 года из общей суммы рассмотренных в судах исковых требований (на 67,5 млрд руб.) сумма удовлетворенных в пользу налоговых органов составила 36,8 млрд руб., или 55%. По сравнению с первым кварталом 2010 года этот показатель вырос более чем на 10%. Эффективность работы, в том числе досудебного аудита, позволила уменьшить количество судебных споров с участием юридических лиц за этот период с 17,3 тыс. до 14,5 тыс. дел, то есть более чем на 2,5 тыс. судебных дел.
Другой показатель эффективности работы досудебной системы урегулирования налоговых споров — это снижение количества заявлений, поданных налогоплательщиками в суд первой инстанции. Общее количество таких заявлений в 2010 году в сравнении с 2007 годом сократилось более чем на 40%.
— То есть рост числа дел, выигранных ФНС в судах, вы связываете с тем, что часть претензий, по которым правота налогоплательщиков очевидна, снимается на досудебной стадии?
— Да, досудебный аудит выступает своего рода фильтром, оставляющим в силе только решения, имеющие судебную перспективу.
— Что происходит с жалобами на местные налоговые инспекции в вышестоящие налоговые органы?
— За 2010 год удовлетворено 40% жалоб, в первом квартале 2011 года — уже 42%. При этом, что важно, снижается общее количество жалоб налогоплательщиков: мы переходим от формального к более качественному и профессиональному подходу в налоговом администрировании.
— Есть ли прорехи в законодательстве о досудебном урегулировании?
— В первую очередь перед нами стоит задача по совершенствованию и законодательному оформлению стандартных форм, сопровождающих процедуру досудебного урегулирования споров. Зная зарубежный опыт, можно сделать вывод о том, что система досудебного обжалования в России недостаточно регламентирована. Надо обеспечить однозначное толкование процессуальных норм путем внесения поправок в Налоговый кодекс РФ, то есть закрепить процессуальные права и обязанности налогоплательщика и налогового органа на уровне закона. Речь может идти о введении возможности налогоплательщику представлять дополнительные документы, об увеличении сроков подачи жалобы, о возможности обязательного административного обжалования в случаях бездействия налогового органа. Также сейчас обсуждается возможность внедрения механизма альтернативного разрешения налоговых споров с помощью медиации.
— Традиционно головной болью налоговой службы являются фирмы-однодневки. К использующим их налогоплательщикам сейчас предъявляются претензии в получении необоснованной налоговой выгоды. Однако во многих случаях обосновать эти претензии оказывается сложно: у налоговой службы не хватает доказательств.
— Понятие "недобросовестность налогоплательщика" было введено в правовой оборот Конституционным судом РФ еще в 2001 году. В 2006 году пленум ВАС РФ принял ключевое постановление N 53 "Об оценке арбитражными судами обоснованности получения налогоплательщиком налоговой выгоды". В нем ВАС ориентировал суды оценивать экономико-правовую обоснованность налоговой выгоды, получаемой налогоплательщиком, исследовать деловую цель сделок и анализировать, проявил ли он должную осмотрительность при выборе контрагентов.
В 2010 году ВАС РФ рассмотрел ряд важных судебных дел по этой теме. Они действительно важны, поэтому я назову некоторые из них. Это дело по Лизинговой компании малого бизнеса (постановление ВАС РФ от 9 марта 2010 года N 15574), Муромскому стрелочному заводу (от 20 апреля 2010 года N 18162/09), обществу "Коксохиммонтаж-Тагил" (от 25 мая 2010 года N 15658/09) и другие. В этих постановлениях суд ориентирует налоговые органы не ограничиваться выводами о подписании документов неустановленными лицами, а исследовать реальность хозяйственных операций налогоплательщика. ФНС России учла эту позицию ВАС, и во второй половине 2010 года решения по налоговым проверкам выносились уже с учетом анализа складывающейся судебной практики.
— Это как-то сказалось на качестве доказательной базы, с которой налоговики идут в суд?
— ФНС довела до территориальных инспекций рекомендации по доказыванию необоснованности налоговой выгоды. В них, в частности, приведен примерный комплекс контрольных мероприятий, позволяющих провести анализ деятельности налогоплательщика, проверить реальность проводимых сделок и установить факты, свидетельствующие о незаконном уменьшении налоговых обязательств. В этом письме ФНС указала на необходимость проводить полный анализ товарных и денежных потоков в целях установления выгодоприобретателя во вскрытых схемах незаконного ухода от уплаты налогов.
— Суды соглашаются с вашими доводами?
— Позиция судов сейчас такова, что только совокупность доказательств согласованности действий всех участников схемы ухода от налогообложения, нереальности совершаемых сделок, фактов непроявления должной осмотрительности при выборе контрагентов будет достаточной для подтверждения обоснованности выводов налогового органа. Но я хотел бы отметить и новую тенденцию, наметившуюся в вопросе распределения обязанностей предоставления доказательств по таким спорам. ВАС РФ указал, что помимо реальности операций необходимо исследовать причинно-следственную связь между выбором налогоплательщиком контрагента и нарушением последним налогового законодательства и осведомленности налогоплательщика об этом.
Таким образом, наряду с реальностью операций становится важным и такой фактор, как совокупность обстоятельств, связанных с заключением и исполнением договора (в том числе основания, по которым налогоплательщиком был выбран соответствующий контрагент). И вот здесь, конечно, будет важно, какие доказательства представит налогоплательщик в суд для подтверждения факта проявления им должной осмотрительности при выборе контрагентов. И мы сейчас ориентируем налоговые органы на то, чтобы они документально подтверждали свои выводы о непроявлении должной осмотрительности. Хочу отметить, что в 2010 году сформировалась многочисленная положительная для нас судебная практика по таким делам — суды признавали обоснованными доводы налогового органа.
