 |
Как считают авторы концепции, ее воплощение в жизнь приведет к торжеству в России федерализма как основы общественно-политической стабильности и "территориального каркаса демократии", а страна получит наконец возможность "эффективно участвовать в международных отношениях" и занять "достойную своего потенциала роль в мировой политике". Причем, как утверждается в проекте, гармонизация отношений между различными уровнями власти станет "важным ресурсом в руках президента".
"Власть" решила спрогнозировать, как будет выглядеть Россия, если президент этому поверит.
Самоопределение вплоть до расширения
Стержневая идея концепции — перераспределение полномочий между центром и субъектами федерации в пользу последних. Наделять регионы новыми правами предполагается путем подписания договоров о разграничении полномочий (это единственная возможность обойтись без изменения Конституции). При этом предусмотрено, что новые соглашения не должны сужать уже существующие полномочия субъектов федерации.
Уже сейчас можно представить, за какие полномочия будут бороться губернаторы. Это возможность распоряжаться землей, недрами и природными ресурсами, вводить собственные налоги, решать кадровые вопросы в судебных и правоохранительных органах. Некоторым очень захочется самостоятельно "рулить" местным самоуправлением или принимать собственное административное или земельное законодательство. И буквально все постараются отхватить полную свободу действий в международной и внешнеэкономической деятельности.
Тем более, что главным принципом разграничения полномочий станет "принцип субсидиарности", в соответствии с которым вопросы должны быть отнесены к компетенции того уровня управления, на котором они решаются наиболее эффективно. Есть в проекте и замечательная оговорка — "с учетом конкретно-исторических условий". В переводе на общепонятный язык это означает, что если, к примеру, в Татарии с преступностью борются лучше, чем в целом по России, то и соответствующие полномочия стоит передать в безграничное распоряжение Казани.
Если главы регионов станут по полномочиям вполне сравнимы с президентом России, то местное самоуправление, напротив, практически исчезнет. Разработчики концепции считают, что муниципалитеты нужно поставить под жесткий контроль субъектов федерации — вплоть до права приостанавливать нормативные акты органов местного самоуправления. К тому же регионы получат право создавать на местном уровне параллельные муниципальным органы власти. Новые "горисполкомы" в силу заведомо лучшего финансирования постепенно вытеснят муниципалов и приберут к рукам их полномочия.
Налоговая вольница
Экономические идеи концепции выглядят не менее впечатляюще. По замыслу авторов федеральные органы власти должны решать только стратегические вопросы экономического развития, а финансированием повседневной жизни займутся регионы и подконтрольное им местное самоуправление. Все органы власти получат право вводить собственные налоги: центр — федеральные, регионы — территориальные, местное самоуправление — локальные. Это право будет закреплено в Налоговом кодексе. При этом региональные власти получат большую свободу в решении вопросов налогообложения, чем та, которую они имеют в настоящее время.
Будет также изменена практика сглаживания различий в развитии регионов с помощью трансфертов из федерального бюджета, которая, как уверены разработчики проекта, уменьшает заинтересованность регионов в получении собственных доходов и порождает у них иждивенческие настроения. Поэтому центр ограничит свое участие в экономике поддержанием на всей территории страны определенных стандартов уровня и качества жизни, а пропорции в распределении доходов между федеральным и территориальными бюджетами будут изменены так, чтобы "дополнительные доходы регионов распределялись между федеральным и региональным бюджетами в пропорции, позволяющей заинтересовать регионы в расширении экономической базы".
В результате воплощения в жизнь этих идей Россия превратится в страну, где граждане, переезжая из города в город, станут платить самые разнообразные налоги, которые будут варьироваться в зависимости от того, насколько власти региона способны навязать свою волю налогоплательщикам. Остальные граждане России с этим ничего поделать не смогут — им останется только в этот регион не приезжать. Граждане должны быть также готовы к тому, что и федеральные налоги они станут платить в российский бюджет только до определенного предела — после этого все деньги достанутся местным властям.
Давление на налогоплательщиков со стороны центрального правительства несколько уменьшится, а со стороны региональных правительств значительно возрастет. Любой регион будет пытаться установить налоги как можно выше, чтобы решить свои проблемы и конкурировать в финансовом отношении с другими регионами и центром. Соответственно, возможности для прибыльного бизнеса значительно уменьшатся по всей России. А региональная свобода налоговой политики приведет к расширению свободы региональной экономической политики вообще и ко всеобщему увлечению социалистическими экспериментами.
Законодательный диктат
Принцип приоритета региональных интересов над федеральными авторы концепции предлагают неукоснительно соблюдать и в законотворческой деятельности. Исходный постулат предельно прост: если закон принят федеральным парламентом, то это вовсе не означает, что он лучше регионального, а значит, и приводить в соответствие следует не только региональные законы с федеральными, но и наоборот.
Сказать, что после внедрения в жизнь этой концепции жизнь депутатов Госдумы осложнится,— значит ничего не сказать. Она превратится в ад. Сначала депутатам придется изменить несколько сотен законов, которые сейчас, по мнению регионов, вторгаются в их компетенцию. Затем Думе предстоит познать всю прелесть нового порядка принятия законопроектов по предметам совместного ведения. Любой документ на эту тему должен будет еще до рассмотрения в первом чтении получить "предварительное согласие более половины субъектов федерации". Если учесть, что сейчас Дума успевает принимать в лучшем случае половину вносимых законов, законодательный процесс может оказаться фактически заблокированным. Ведь перед тем, как заниматься каждым законопроектом совместного ведения (к ним в той или иной мере относятся до трети всех проектов), депутатам придется дожидаться, пока как минимум 45 региональных парламентов в промежутке между решением своих проблем соизволят рассмотреть эти документы и дать на них положительное заключение.
И наконец, у думцев появится совершенно новая сфера деятельности — придание федерального статуса самым продвинутым (разумеется, по мнению самих регионов) региональным законам. Одни проекты будут рекомендованы другим субъектам в качестве модельных, действие других предполагается распространить на всю территорию страны, а третьи лягут в основу новых федеральных законов.
Впрочем, перестраиваться придется не только Думе. Федеральные органы исполнительной власти тоже будут обязаны учитывать замечания и предложения губернаторов при разработке своих законопроектов. А в Совете федерации будет введена новая процедура голосования по законопроектам, затрагивающим "национальные интересы": подсчет голосов пойдет по принципу консенсуса, то есть один-единственный представитель республики или автономного округа сможет заблокировать неприемлемый для него закона. Кстати, Думе по таким проектам придется набирать большинство в 4/5 голосов, хотя даже для принятия поправок к Конституции сейчас достаточно большинства в 2/3 депутатов Госдумы.
Госсовет в обход Конституции
Единственным федеральным органом, который выиграет от всех этих нововведений, станет Госсовет (напомним, что сейчас он имеет статус консультативного органа при президенте России). Во-первых, губернаторы получат право предварительного рассмотрения наиболее важных законопроектов, вносимых в Госдуму президентом, а федеральный парламент должен будет в обязательном порядке выслушивать мнение Госсовета по интересующим его документам. Во-вторых, именно комиссия при Госсовете станет основным органом, курирующим подготовку и подписание договоров о разграничении полномочий между центром и регионами. И, наконец, в-третьих, Госсовету будут доверены координация всей госполитики в сфере федеративных отношений и контроль за ее реализацией.
Таким образом, воплощение в жизнь "концепции Шаймиева" даст Госсовету даже большие полномочия, чем имел прежний Совет федерации, и сделает его в обход Конституции едва ли не высшим законодательным органом страны. А сами губернаторы (с учетом других прав, полученных в результате перераспределения полномочий) не только станут наконец полноправными хозяевами своих регионов, но и получат право на совершенно законных основаниях диктовать свою волю федеральному центру.
Впрочем, для реализации этой заветной мечты всех региональных лидеров нужно еще, чтобы в необходимость предлагаемых группой Шаймиева перемен поверил Владимир Путин. Но, поскольку шаймиевские реформы практически перечеркивают все сделанное до сих пор Кремлем в сфере региональной политики, в такой исход верится с трудом.
ДМИТРИЙ КАМЫШЕВ, СЕРГЕЙ ВИКТОРОВ