 |
В России произошла революция. Той страны, которую Борис Ельцин передал Путину и которую со слезами на глазах попросил беречь, больше нет.
Нет 89 самостоятельных субъектов федерации. Нет формируемого по должностному принципу Совета федерации. Нет неприкосновенных губернаторов. Нет независимых региональных законодателей. Нет обладающих кадровым иммунитетом мэров и глав районных администраций.
Теперь страной через семерых своих наместников в федеральных округах будет управлять только президент. Такого механизма управления в руках Кремля не было со времен КПСС.
Что же произошло?
 |
Все началось 13 мая с подписания Владимиром Путиным указа с очень скучным названием — "О полномочном представителе президента в федеральном округе". Согласно документу количество представителей президента в регионах сокращено с 89 (по числу субъектов федерации) до семи. Подведомственные им территории названы "федеральными округами".
Указ наделил полпредов поистине чрезвычайными полномочиями. Именно они будут координировать — а фактически руководить — всеми федеральными ведомствами, действующими в подконтрольных субъектах федерации. До сих пор представитель президента тоже имел право координировать их работу: в рамках специальной коллегии. Однако в действительности руководителей территориальных органов не имевший реальных властных рычагов кремлевский наместник абсолютно не интересовал. Со всеми своими нуждами они шли к губернатору, с благодарностью принимали его помощь и, конечно, отвечали взаимностью. Поэтому именно губернаторы де-факто и руководили чиновниками федеральных ведомств на местах.
Теперь между ними вырастает фигура кремлевского полпреда в округе. Именно через него должно выстраиваться взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с губернаторами. Более того, представитель президента будет обладать правом вето при решении кадровых вопросов в региональных управлениях федеральных ведомств. При этом изменяется структура федеральных министерств, комитетов, агентств и служб: в трехмесячный срок она должна быть приведена в соответствие со схемой размещения представителей президента в федеральных округах. По сути это означает, что вокруг полпреда будут сформированы "правительства" округов.
В итоге вместо множества разрозненных и не имеющих общего руководства федеральных территориальных структур в 89 регионах Кремль создаст жестко управляемую сверху донизу упорядоченную систему исполнительной власти. В этом отношении показательно, что границы федеральных округов практически совпадают с границами военных округов министерства обороны. А там идут схожие процессы: под началом командующих округами происходит консолидация управления воинскими формированиями различных силовых ведомств. В их оперативное подчинение передаются расквартированные на территории округов внутренние и пограничные войска, части гражданской обороны. Смысл происходящего и в военных, и в гражданских округах сводится к тому, что вместо сотен руководителей региональных структур (с которых было сложно что-либо спрашивать хотя бы в силу их многочисленности и неопределенности полномочий) теперь появляются семь полпредов, которые будут нести персональную ответственность за все происходящее на их территории.
"Дикий ангел"
17 мая в 21:00 телеканал РТР неожиданно прервал показ аргентинского телесериала "Дикий ангел". На экранах появился Владимир Путин. Президент оповестил сограждан об очередных задачах новой власти по реформированию устройства страны.
Госдуме было предложено рассмотреть законопроекты об изменении принципа формирования Совета федерации и о федеральном вмешательстве. Верхняя палата парламента будет комплектоваться не по должностному признаку главами регионов и председателями законодательных собраний, а путем назначения двух представителей от каждого региона. Губернаторы и спикеры региональных парламентов лишатся права входить в состав федерального собрания — и, соответственно, депутатской неприкосновенности. В то же время федеральный центр сможет снимать с своих постов губернаторов и распускать региональные законодательные собрания в случае принятия ими нормативных актов, противоречащих Конституции и федеральным законам. Сами главы регионов смогут отстранять от должности руководителей глав администраций муниципальных образований.
Все это наряду с появлением федеральных округов и полпредов президентов с новыми полномочиями означает, что губернаторы опускаются на одну ступень властной лестницы. До сих пор над ними была одна инстанция — Москва, из которой они быстро научились выбивать трансферты, ссуды и нужные решения по вопросам собственности на сырьевые ресурсы и прибыльные предприятия. Теперь между губернаторами и столицей появляется новый уровень власти. Который, в отличие от неспособного уследить за всеми федерального центра, будет гораздо лучше знать ситуацию на местах и гораздо "внимательнее" относиться к просьбам руководителей субъектов федерации.
Иными словами, в путинской России региональные власти превратятся в то, чем по отношению к ним являлись органы местного самоуправления — муниципалитеты и районы. Губернаторы жестко боролись с любыми проявлениями независимости и жестоко пресекали любые попытки "местных" обрести финансовую самостоятельность. Сейчас же главы регионов сами окажутся в роли третируемых ими мэров и глав районных администраций — кстати, тоже избираемых, но по сути бесправных.
 |
Создание нового этажа власти означает и изменение маршрутов финансовых потоков бюджетной системы страны. Еще до выхода в свет президентского указа циркулировали слухи о введении системы назначаемости глав межрегиональных ассоциаций с последующей передачей в их ведение вопросов регулирования межбюджетных финансовых потоков. Федеральные округа еще больше подходят для реализации этой идеи.
Именно на их уровне может быть сосредоточена основная работа по определению доли каждого из регионов-доноров в федеральном фонде финансовой поддержки субъектов федерации. И если сегодня Минфин при расчете размеров трансфертов дотационным регионам стремится к перераспределению ресурсов в масштабе всей России, то в дальнейшем денежные потоки замкнутся в пределах отдельных округов — благо, в каждом из них есть и доноры, и реципиенты.
Вполне естественно выглядит и участие полпредов в выработке, а также реализации наиболее масштабных целевых федеральных программ в регионах. Сейчас даже те программы, которые осуществляются на территории сразу нескольких субъектов федерации, не финансируются "в целом". Средства поступают из федерального бюджета в распоряжение региональных властей, где проконтролировать их целевое назначение весьма непросто. Только полпредам под силу будет упорядочить этот процесс. Соответственно, под их контролем окажутся и "программные" финансовые потоки.
Бизнес-класс
Появление семи новых центров принятия решений и распределения бюджетных средств будет означать и переориентацию на них крупного бизнеса. В России он традиционно имеет крепкие связи с органами власти. И с закатом эры олигархов федерального масштаба взаимосвязь крупного бизнеса и региональной власти отнюдь не ослабла.
До сих пор губернская власть зачастую являлась последней инстанцией для решения проблем крупного капитала. Во-первых, региональным властям принадлежат крупные пакеты акций многих ведущих предприятий и банков, в льготной покупке которых заинтересованы местные олигархи. Во-вторых, местные власти выдают лицензии на такие прибыльные виды деятельности, как транспортные услуги, производство продуктов питания, а главное, на производство водки. В-третьих, от губернаторов везде зависят местные суды, а именно в судах решается судьба предприятий — достаточно вспомнить многочисленные смены владельцев крупных предприятий, осуществлявшиеся во исполнение решений местных арбитражных судов.
Формирование системы представителей президента в округах эту ситуацию может изменить. Теперь уже не губернаторы, а президентские полпреды будут решать вопросы, интересующие как крупный столичный, так и средний региональный капитал. Даже география крупного бизнеса с созданием семи новых центров неизбежно изменится. Представительства головных компаний корпораций наверняка будут переноситься в столицы округов — ближе к власти.
Резко усилится роль окружных столиц и как крупных финансовых центров. После кризиса 1998 года и свертывания сети региональных представительств крупнейших коммерческих банков значительно возросла роль региональных банков. Залогом успеха для них был статус уполномоченного банка региональной администрации. Теперь наиболее дееспособным финансовым учреждениям, располагающимся в центрах округов, выпал шанс распространить сферу своей деятельности на обслуживание финансовых потоков, которыми будут распоряжаться представители президента в округах.
В итоге открытым остается лишь один вопрос: а хорошо ли все это? Не для Путина с полпредами и не для губернаторов с законодательными собраниями, а вообще, что называется, для людей?
А вот для людей на первых порах точно хорошо не будет. Многие губернаторы сделают все, чтобы минимизировать свои потери, а проще говоря — будут саботировать выполнение реформы. По отношению к ним "примут меры" — очевидно, прежде всего в виде резкого сокращения бюджетных дотаций. И отразится это не лично на губернаторах, а на жителях подведомственных им территорий.
Когда контрреволюция будет подавлена, возникнут проблемы иного рода. Чтобы решить любой мало-мальски существенный вопрос, главам регионов придется идти (а многим и лететь) на поклон сначала к полпредам, а потом в Москву. В лучшем случае это увеличит затрачиваемое на принятие решения время. В худшем — оно вообще не будет принято — хотя бы потому, что губернатор лично несимпатичен представителю президента.
Но в любом случае на создание эффективно работающей системы уйдут годы. Так что можно не сомневаться: новая Россия будет рождаться в муках.
МИХАИЛ КОЗЫРЕВ, ИЛЬЯ БУЛАВИНОВ
Семеро полномочных
Выбор кандидатур полномочных представителей президента в округах многим показался странным и бессистемным. На самом же деле ничего особенного не произошло. В СССР на страже мирного труда советских граждан, как известно, стояли КГБ, милиция, армия и военно-морской флот. Вот Владимир Путин и решил устроить Россию по образу и подобию советской страны.
Две столицы, Москва и Санкт-Петербург, естественно, поручены сотрудникам КГБ. Полпредом в Центральном округе назначен чекист Георгий Полтавченко, в 1992 году ушедший из органов в налоговую полицию. Северо-Запад будет курировать дослужившийся до поста первого замдиректора ФСБ Виктор Черкесов.
Милиции поручен Урал: там представлять президента будет замминистра внутренних дел генерал-полковник Петр Латышев.
Армия будет контролировать Северный Кавказ и Дальний Восток: соответственно командующий войсками Северо-Кавказского военного округа генерал армии Виктор Казанцев и генерал-лейтенант Константин Пуликовский, бывший заместитель командующего войсками того же округа.
Флот же представлен в Поволжье — выпускником Горьковского института инженеров водного транспорта, бывшим мастером завода "Красное Сормово" (производство подводных лодок) Сергеем Кириенко, и в Сибири — теперь уже бывшим министром по делам СНГ Леонидом Драчевским, неоднократным чемпионом мира по академической гребле.
-------------------------------------------------------
Из телеобращения Владимира Путина
"Я считаю, что лидеры регионов должны сосредоточить силы на конкретных проблемах своих территорий. Для этого они, собственно, и избираются населением. А их представители пусть занимаются законотворчеством, но уже на постоянной и профессиональной основе, а не как сейчас — раз в месяц".
"Сегодня губернаторы и руководители республик являются институтами исполнительной власти. А будучи членами Совета федерации — одновременно и парламентариями, то есть соавторами законов, которые сами же должны исполнять. Это, как у нас говорится, 'сапоги всмятку' — фактически нарушение принципа разделения властей".
"Ведь это вопиющий факт, когда (вдумайтесь в эту цифру!) пятая часть принятых в регионах правовых актов противоречит основному закону страны. Когда конституции республик и уставы областей расходятся с Конституцией России. Когда между российскими краями и областями устанавливаются торговые барьеры или, того хуже, пограничные столбы. И это бывает".
"Ввести порядок отстранения от должности руководителей регионов и роспуск законодательных собраний, принимающих акты, идущие вразрез с федеральными законами. Как известно, сегодня за нарушение Конституции можно отрешить от должности даже президента страны. Тот же порядок должен распространяться и на руководителей территорий, органов местного самоуправления".