20 сентября Госдума рассмотрит во втором чтении поправку к 101-й статье Конституции, предусматривающую введение института парламентского расследования. Если поправка будет принята, депутаты смогут вызвать на допрос чиновников любого уровня — вплоть до президента России.
С тех пор как в нашей стране появился первый относительно демократический парламент (съезд народных депутатов СССР, избранный в марте 1989 года), парламентарии постоянно стремились что-нибудь расследовать. Круг интересов у народных избранников всегда был чрезвычайно широк, поэтому комиссии создавались по разным вопросам — от нарушений прав рабочих на каком-нибудь провинциальном заводе до обстоятельств заключения пакта Риббентропа--Молотова.
Правда, как показывает опыт четырех наиболее известных парламентских комиссий (всего их было несколько десятков), эффективность их деятельности невелика. Но если бы в те времена положение Конституции о парламентском расследовании уже существовало в предложенном ныне Думой варианте, эффективность могла была бы гораздо выше.
Поправка не только дает право палатам Федерального собрания создавать комиссии по расследованию, но и обязывает по первому требованию являться на их заседания и предоставлять любые запрашиваемые документы всех граждан России — вплоть до президента.
Родионов разогнал тбилисцев
I съезд народных депутатов СССР создал три временных комиссии. Первой поручили отыскать секретные протоколы к пакту Риббентропа--Молотова, второй — разобраться с работой следственной группы Гдляна и Иванова по "узбекскому делу", а третья занялась расследованием событий 9 апреля в Тбилиси, когда в результате разгона митинга на центральной площади города погибли 16 человек и несколько десятков были ранены. И именно "тбилисская комиссия" во главе с Анатолием Собчаком добилась наиболее впечатляющих результатов.
Как ни странно, этой комиссии, несмотря на руководящую и направляющую роль КПСС, работалось легче тех, которые создавались уже в "демократической России".
Анатолий Собчак, руководитель комиссии I съезда народных депутатов по расследованию событий в Тбилиси (из книги "Хождение во власть"):
"В Грузии мы опросили и руководителей республики, и партийных вождей — всех, кто был причастен к принятию решения. Вызываем и командование Закавказского военного округа — генерала Родионова, главного руководителя операции, начальника штаба генерала Самсонова и многих, многих других. Просматриваем все военные документы, шифрограммы и распоряжения. Они секретны, и с такого рода информацией в нашей комиссии работают двое: генерал-лейтенант Александр Голяков и я. Изучаем документы КГБ, Совмина, ЦК компартии Грузии.
Московский этап мы начинаем с ознакомления с документами в Комитете госбезопасности, Центральном Комитете КПСС, в Совете Министров, в Министерстве обороны и в Министерстве внутренних дел. К документам нас допускают исправно. Работники министерств, ЦК и КГБ столь же исправно являются для слушания в комиссию. Но как быть с членами Политбюро Лигачевым и Чебриковым, которые в ЦК проводили совещания по Тбилиси накануне трагедии? По разным каналам пытаюсь связаться с ними: и через орготдел ЦК, и через личных их секретарей... Никакого результата.
Тогда вспоминаю, что самыми эффективными обычно бывают самые простые ходы и решения. Сажусь писать письмо на имя Горбачева. На следующее утро звонок: Чебриков говорит, что слышал, что комиссия хочет с ним встретиться, и он готов... Вешаю трубку, но через 15 минут вновь звонок. На этот раз в трубке голос самого Лигачева. И с тем и с другим разговор на комиссии длился более трех часов... Оба то давали не вполне четкие ответы, то много и подробно рассуждали на общеполитические темы и предпочитали уходить от острых вопросов.
Беседовали и с Горбачевым — около часа. Вопросы были прямыми. Столь же прямые ответы мы и получили".
Благосклонность властей и свободный доступ к документам предопределили конечный успех. "Комиссии Собчака" удалось установить последовательность событий и определить главных виновников трагедии. Ими были названы командующий войсками Кавказского военного округа генерал Игорь Родионов, отдавший приказ о вытеснении демонстрантов с площади, и члены Политбюро ЦК КПСС Егор Лигачев и Виктор Чебриков, председательствовавшие на заседаниях Политбюро 7 и 8 апреля, на которых было принято решение направить в Грузию войска.
Правда, на судьбе этих людей выводы комиссии не сказались. Генерал Родионов был назначен начальником Академии Генштаба, а в 1996 году стал министром обороны России. Лигачев остался членом Политбюро, которое покинул лишь летом 1990-го. И только Чебриков ушел на пенсию в том же 1989 году, но отнюдь не в связи с "тбилисским вопросом".
Личное покровительство Горбачева вполне компенсировало членам "комиссии Собчака" недостаток юридических полномочий. Даже если бы у депутатов в то время были возможности, предоставляемые нынешней поправкой 101, они вряд ли смогли бы "накопать" больше. Единственное, что собчаковцы могли бы получить сверх нормы,— это протоколы двух упомянутых заседаний Политбюро, добыть которые им так и не удалось. Но если бы Лигачев снова заявил, что протоколы тех заседаний попросту не велись, никакие поправки к Конституции парламентариям не помогли бы. Ведь ответственность за ложные показания поправкой не предусмотрена.
Ельцин виновен в геноциде
Гораздо тяжелее пришлось комиссии Госдумы второго созыва, готовившей обвинительное заключение об отрешении от должности президента Бориса Ельцина. За восемь месяцев работы депутаты подготовили заключения по пяти пунктам обвинения (развал СССР, события сентября--октября 1993 года в Москве, ввод войск в Чечню, подрыв обороноспособности России и геноцид российского народа). Работу комиссии осложняло и то обстоятельство, что большинство представителей исполнительной власти свято блюли принципы субординации и препятствовали сбору компромата на своего непосредственного начальника.
Виктор Илюхин, член комиссии Госдумы по импичменту, инициатор выдвижения обвинения в адрес президента Ельцина:
"Одно то, что мы выдвинули обвинение в отношении действующего президента, было воспринято высшими должностными лицами соответственно: сразу были даны команды и указания никаких материалов комиссии не давать. Так же дело обстояло и со свидетельскими показаниями. Так и не пришли к нам ни Егор Гайдар, ни Сергей Шахрай, ни Александр Котенков. Павел Грачев свой отказ объяснил тем, что, пока он находится на службе, его прямым начальником является верховный главнокомандующий и по уставу без санкции Ельцина он не имеет права давать разъяснения против своего начальника.
От полной безынформированности спасало лишь несколько вещей. Депутатский статус давал возможность частичного допуска к секретным материалам. Ориентировались и на материалы в оппозиционных СМИ, пользовались работами Института социально-политических исследований".
Работу коллег Илюхина нельзя признать продуктивной. Ни один из пунктов обвинения не набрал 300 голосов, требуемых по Конституции для начала процедуры отрешения президента, и, следовательно, все 12 томов обвинительного заключения отправились в лучшем случае в архивы историков. Правда, через шесть с половиной месяцев после рассмотрения Думой вопроса об импичменте Борис Ельцин все же ушел в отставку, но заслуги Илюхина и его товарищей по оружию в этом не было никакой.
Будь у думской комиссии более широкие полномочия, результат ее работы вполне мог бы быть иным. Ведь из-за неявки на заседания ряда важных свидетелей обвинению приходилось нередко ссылаться на сообщения прессы, что, конечно, заметно снизило убедительность доводов противников Ельцина. Усилить позиции обвинения могло и приобщение к делу некоторых документов, например заключения о состоянии здоровья президента. Но получить его у думцев возможности не было.
Чубайс совершил тягчайшее преступление
Особняком в ряду парламентских расследований стоит работа временной комиссии Совета федерации по расследованию причин, обстоятельств и последствий кризиса 17 августа 1998 года. Во-первых, никогда прежде парламентские расследования не касались проблем такого масштаба. Во-вторых, особую значимость следствию придавало участие в нем членов верхней палаты: если к политическим выпадам со стороны Думы исполнительная власть давно уже привыкла и научилась не воспринимать их всерьез, то к мнению региональных лидеров в те времена еще было принято прислушиваться.
Однако проблемы, с которыми столкнулись губернаторы, практически ничем не отличались от тех, которые приходилось преодолевать их коллегам из нижней палаты.
Владимир Федоткин, член комиссии Совета федерации по расследованию причин кризиса 17 августа 1998 года, спикер рязанской облдумы:
"На заседания комиссии мы вызывали всех. Большинство соглашалось отвечать на вопросы. Правда, Чубайс на комиссию ни разу не явился, присылал замов. Не был и Кириенко.
Естественно, комиссии оказывали противодействие. Например, в работе с документами — просто так нам их не давали. Один и тот же документ иногда приходилось запрашивать в правительстве по несколько раз".
Выводы, обнародованные сенаторской комиссией в марте 1999 года, отличались ясностью и определенностью. Действия Центрального банка и правительства были признаны либо злонамеренными, либо некомпетентными. Региональные лидеры назвали и конкретных виновников августовского кризиса 1998 года. Их оказалось шестеро: Сергей Кириенко, Сергей Дубинин, Михаил Задорнов, Анатолий Чубайс, Егор Гайдар и Сергей Алексашенко. Их поступки члены комиссии предложили квалифицировать как "тягчайшие преступления против общества и государства" и потребовали запретить им занимать госдолжности или работать в организациях, где есть доля государства.
Однако Чубайс по-прежнему руководит РАО ЕЭС, Сергей Кириенко после ухода из премьеров проделал путь от лидера думской фракции СПС до представителя президента в Приволжском федеральном округе, Михаил Задорнов руководит подкомитетом в думском комитете по бюджету и финансам. Вряд ли ситуацию изменила бы поправка к Конституции: возможности уволить кого-либо (и вообще как-то наказать) она не дает.
Лужков мешал медикам
Последним примером полномасштабного парламентского расследования стала работа комиссии Госдумы по изучению событий сентября--октября 1993 года в Москве. Эта комиссия была сформирована предыдущей Думой, в которой коммунисты и их союзники имели большинство, а завершила свою работу уже после думских выборов 1999 года, в ходе которых левые утратили контроль над нижней палатой. Поэтому членам комиссии пришлось столкнуться не только с саботажем со стороны исполнительной власти, но и с непониманием коллег — в июне 2000 года Дума отказалась утвердить итоговое заключение комиссии.
Татьяна Астраханкина, руководитель комиссии Госдумы по изучению событий в Москве 21 сентября — 5 октября 1993 года:
"Нам все говорили, что в этом деле пора ставить точку, что уже принята амнистия в отношении виновных лиц и пора успокоиться. Но мы прежде всего пытались выяснить обстоятельства, которые касались не Руцкого, Хасбулатова или Ельцина, а основного закона страны — Конституции.
Трудности, с которыми нам пришлось столкнуться, касались в основном либо свидетельских показаний, либо доступа к необходимым материалам. Прокуратура отказывалась выдавать нужные документы, ссылаясь на прекращение уголовных дел в связи с той же амнистией. Мы встречались с заместителем прокурора Михаилом Катышевым. Пришли к договоренности, что нам разрешат просто просмотреть уголовные дела, не забирая их с собой. Мы достаточно серьезно поработали с материалами прокуратуры и получили официальное подтверждение обстоятельств, которые в принципе нам были известны. Нашли людей, которые рассказали об обстоятельствах дела. Например, удалось доказать, что Юрий Лужков мешал работе медиков на месте событий, когда те оказывали помощь пострадавшим при штурме Белого дома, и Минздрав к этому тоже приложил руку".
На работе "комиссии Астраханкиной", пожалуй, в наибольшей степени сказалось отсутствие доступа к материалам следствия и другим официальным документам, связанным с событиями 1993 года. К тому же представители заинтересованных министерств и ведомств вовсе не горели желанием общаться с депутатами, которые в основном входили в оппозиционные президенту фракции. Поэтому большинство выводов комиссии основаны либо на показаниях очевидцев, либо на сообщениях оппозиционной прессы, не утруждавшей себя поиском убедительных доказательств. В частности, всю ответственность за тяжкие последствия октябрьских событий депутаты возложили на Бориса Ельцина и его подчиненных, силовые действия защитников Белого дома признали вынужденными, а, к примеру, штурм Останкина группой сторонников Верховного совета во главе с генералом Макашовым назвали "попыткой провести переговоры о предоставлении прямого эфира" руководству ВС.
Если бы чиновники были обязаны являться на заседания комиссии и предоставлять требуемые документы, материалов у депутатов наверняка было бы гораздо больше. Правда, это отнюдь не означает, что выводы комиссии, составленной в основном из представителей оппозиции, были бы более взвешенными. Ведь никаких гарантий объективности расследования (вроде непременного участия в комиссии представителей всех заинтересованных сторон) поправка о парламентском расследовании не предусматривает.
ДМИТРИЙ КАМЫШЕВ, СЮЗАННА ФАРИЗОВА, АЛЛА БАРАХОВА
Депутаты желают ознакомиться
Парламентские расследования в большинстве стран могут проводиться по любому поводу, представляющему общественный интерес. Например, в 1938 году британский парламент провел расследование по поводу обслуживания авиапассажиров, результатом которого стало объединение крупнейших авиакомпаний в государственную Британскую корпорацию заморских авиалиний, прообраз нынешней British Airways. В 1995 году французский парламент провел расследование причастности Франции к геноциду в Руанде и пришел к выводу о том, что в этом виновна не Франция, а ООН и США. В этом году французский парламент создал комиссию для расследования катастрофы самолета Concorde.
Правила начала и проведения парламентских расследований и слушаний почти одинаковы во всех странах. Расследования проводятся постоянными комитетами и комиссиями палат парламента (например, в Бразилии постоянно действует парламентская комиссия по борьбе с наркобизнесом) или специальными комиссиями, создаваемыми парламентом по конкретному случаю (например, комиссия сейма Латвии по расследованию причастности высокопоставленных должностных лиц к использованию несовершеннолетних в сексуальных целях).
Полномочия комиссий различаются, но ни в коем случае они не могут заменять органы правосудия. Комиссии вправе лишь рекомендовать предать суду то или иное лицо.
Права парламентских комиссий, осуществляющих расследование, чаще всего не отличаются от прав любых других парламентских комиссий вообще. Чаще всего конституцией предусматривается обязанность государственных чиновников всех рангов отчитываться перед парламентариями. А потому вызов их для дачи показаний перед комиссией — дело обычное. Иное дело — вызов свидетелей, не являющихся государственными служащими. Часто выступить перед комиссией отказываются граждане даже таких "дисциплинированных" стран, как США. Например, в расследовании фактов "отмывания" денег "русской мафии", проводившееся по инициативе сенатского комитета по банковской деятельности, не приняли участия более половины приглашенных свидетелей. Точно так же поступили и руководители ведущих американских киностудий, вызванные на прошлой неделе в сенатскую комиссию, рассматривавшую проблему чрезмерного показа секса и насилия в фильмах и телешоу.
Обвинения в адрес высших должностных лиц парламентскими комиссиями обычно не рассматриваются. Широко распространена в этих случаях американская практика: в особо серьезных случаях назначается расследование, проводимое специальным прокурором, обладающим всеми полномочиями следователя и имеющим возможность направлять обязательные к исполнению судебные повестки и предписания. Единственная особенность такого расследования заключается в том, что его результаты спецпрокурор представляет не в суд, а парламентскому комитету или комиссии. Так было построено расследование самых знаменитых политических скандалов США — "Уотергейта" и "Дела Моники Левински".
Подписи
Единственное, что не удалось "комиссии Собчака",— установить, кто же в Москве отдал приказ о разгоне мирного митинга в Тбилиси
С комиссией по делу о расстреле Белого дома отказывалась работать даже прокуратура
Ввод войск в Чечню был единственным серьезным обвинением, которое предъявила Ельцину комиссия по импичменту
Если верить комиссии по расследованию причин августовского кризиса, в дефолте виноваты всего шесть человек