Обратный отсчет
По мнению эксперта Pricewaterhouse-Coopers МИХАИЛА КЛУБНИЧКИНА, необходимы принципиальные изменения в налогообложении российской нефтяной отрасли, поскольку через несколько лет существующая налоговая система исчерпает себя окончательно.
Михаил Константинович Клубничкин занимается налоговыми и смежными проблемами нефтегазового комплекса в течение последних 20 лет, в том числе с 1994 года работая в отделе налогообложения предприятий топливно-энергетического комплекса и горнодобывающей промышленности фирмы PricewaterhouseCoopers. Господин Клубничкин специализируется на вопросах применения налогового законодательства в текущей деятельности российских и иностранных нефтегазовых компаний и при планировании ими инвестиционных проектов либо крупных сделок. На протяжении ряда лет он консультирует государственные органы законодательной и исполнительной власти по вопросам налогообложения предприятий нефтегазового комплекса. Принимал непосредственное участие в разработке связанных с налогообложением разделов закона РФ «О недрах» (1992 год) и ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (1995 год), а также положений налоговых законов, устанавливающих специальный налоговый режим для соглашений о разделе продукции (1999 и 2003 годы) и особенности налогообложения прибыли в нефтегазовой отрасли (гл. 25 Налогового кодекса РФ, 2002 год). Является автором идеи и разработчиком механизма предоставления «налоговых каникул» в отношении налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) при добыче нефти на вновь осваиваемых участках недр в Восточной Сибири (введено в действие с 2007 года).
— Способствует ли существующая налоговая система развитию нефтедобычи в России и справляется ли она с налоговыми злоупотреблениями?
— Нет однозначного ответа. Сегодняшняя система начала формироваться в 2002 году и полностью сложилась примерно лет пять-шесть назад. Как это не покажется кому-то удивительным, в целом система работала неплохо, создав, с одной стороны, надежный источник бюджетных доходов, а с другой — позволив нефтегазовым компаниям вполне безбедно существовать. Плюс этой системы в том, что она достаточно простая с точки зрения налогового администрирования, поэтому манипулировать с ценами на нефть, с регистрацией предприятий во «внутренних офшорах» или с чем-нибудь еще для экономии на налогах стало практически невозможным. И в специальных «отраслевых» налогах, и в налогах общего применения, таких как налог на прибыль и НДС, был сделан серьезный шаг вперед по сравнению с тем, что было в 1990-х — начале 2000-х. Как результат, наша страна поднялась в международных сопоставлениях благоприятности налогового режима для нефтедобычи с традиционной для нее в прошлом позиции «налогового аутсайдера» на достойный уровень.
— Каковы недостатки существующей налоговой системы?
— Главный недостаток — это не величина налогового бремени, которую часто называют главной причиной текущих и ожидаемых проблем в российской нефтянке. Например, Норвегия, самая близкая к нам географически нефтедобывающая страна, известна в мире не только норвежским лососем, но и тем, что совокупная ставка налога на прибыль при добыче нефти и газа составляет там 78%. И ничего, в Норвегии успешно и стабильно развивается добыча нефти, а теперь — и природного газа, причем только на морских месторождениях — других-то, в отличие от России, у них нет. А сейчас там уже запускаются уникальные в технологическом отношении и экономически вполне рентабельные проекты добычи газа с 500-700-метровых глубин, и как-то никто не кричит о непомерной тяжести норвежских налогов, о необходимости налоговых льгот или даже прямой государственной финансовой помощи важным бизнес-проектам и т. п.
К числу основных российских проблем, тесно связанных с налогами, а иногда и прямо спровоцированных сложившейся системой налогообложения, я бы отнес, по крайней мере, три.
Первая — это наличие существенных налогов, установленных на тонну нефти, хоть всей добытой (НДПИ), хоть экспортированной, в том числе после превращения в мазут или дизтопливо. Эти налоги делают убыточной разработку мелких или сложных месторождений, внедрение современных технологий повышения нефтеотдачи, да и просто эксплуатацию старых месторождений. Во всех перечисленных случаях удельные затраты на дополнительно получаемую такими способами нефть оказываются выше, чем доход, который можно получить от продажи этой нефти после уплаты НДПИ и экспортной пошлины. Иначе говоря, налоги, связанные с объемами добычи, экспорта и т. п., отсекают инновационные технологические и производственные решения.
Вторая известная проблема — невыгодность инвестиций в разведку и добычу на новых месторождениях, характеризующихся повышенной капиталоемкостью освоения. Это прежде всего месторождения на шельфе или в северных и восточных регионах страны, где начальные капвложения в инфраструктуру высоки. Причина: крайне высокая экспортная пошлина на нефть, превратившаяся при современном уровне цен в главную составляющую совокупного налогового бремени на нефтедобычу. Причем дело даже не столько в уровне ставки пошлины, сколько в том, что пошлину надо платить с каждой тонны экспортируемой нефти, то есть фактически с начала добычи на вновь осваиваемом месторождении. А именно в начальный период налоги особенно болезненны: они прямо влияют на срок окупаемости капиталовложений и тем самым могут убить новый проект.
И, наконец, третья в этом списке — это очевидное для всех специалистов налоговое стимулирование технологической отсталости российской нефтепереработки и одновременно чрезмерных объемов переработки сырой нефти в мазут для поставки на экспорт. Последнее выгоднее нефтяным компаниям, чем экспорт сырой нефти, по причине существенно более низких ставок экспортных пошлин на нефтепродукты, особенно на мазут, в сравнении со ставкой для нефти.
Так что реформа налогообложения российской нефтянки — это отнюдь не просто снижение совокупного уровня налогообложения, тут нужны более тонкие решения.
Тем более что вопрос ставки налога эквивалентен вопросу стабильности и определенности, не неизменности, но предсказуемости.
— Когда это стало очевидным?
— Для независимых экспертов это известно давно. А среди людей, принимающих решения, как в госорганах, так и в бизнесе, думаю, два-три года назад, с началом мирового финансового кризиса и постепенным осознанием того, что нефтяная промышленность России движется в тупик и, пока еще есть время, нужны прорывы по целому ряду направлений.
Примерно в этот же период в России (на уровне правительства.— „Ъ“) начали делать очередные сценарные проработки перспектив развития добычи и переработки нефти на длительную перспективу, причем с активным привлечением авторитетных международных исследовательско-аналитических организаций, которые трудно заподозрить в какой-либо ангажированности.
В результате появилось общее осознание того, что дальше так жить нельзя, что если ничего не менять, в том числе в налогах, нефтяная отрасль зайдет в технологический и экономический тупик, потянув за собой всю страну.
Говоря об относительной благоприятности налогового режима для нефтяников в 2000-е годы нужно помнить, что в тот период большинство месторождений, обеспечивающих суммарную добычу по России, находилось еще в фазе развития, достаточно благоприятной с точки зрения технико-экономических показателей, и, кроме того, многие крупнейшие компании имели в запасе крупные месторождения, открытые еще геологами СССР. К тому же цены на нефть за последние 10-12 лет выросли кратно, маскируя в финансовых показателях нефтяных компаний и в суммах доходов бюджета сохраняющиеся недостатки налоговой системы. То есть никакой налоговой благодати не было, рано или поздно должно было прийти осознание того, что самовнушенная экономическая стабильность в российской нефтяной отрасли есть просто путь к застою, отодвинутому на некоторое время высокими мировыми ценами на энергоносители.
— Какими вам видятся основные принципы идеальной налоговой системы для российской нефтяной индустрии?
— Нет универсальной налоговой системы, подходящей одновременно для всех стран, для всего возможного диапазона цен на нефть, для различных условий добычи и уровней геологических рисков и т. д. Идеальная налоговая система — это как чаша Грааля: можно всю жизнь искать — все равно не найдешь, просто потому что она не существует. Кроме того, у любой налоговой системы, как у любого лекарства, есть побочные эффекты, то есть риски возникновения налоговых злоупотреблений, которые могут в реальной жизни элементарно перевесить положительный эффект, который предполагается при внедрении этой системы.
Основные принципы известны давно и внедрены еще в 70-80-х годах прошлого века целым рядом нефтедобывающих стран. Эти принципы просты в теории, но достаточно сложны в реализации.
Для разведки и добычи нефти самое главное — это привязка большей части, а лучше 100%, совокупного налогового бремени к фактической доходности разработки, то есть к прибыли. Это означает, что в период возврата фактически сделанных капиталовложений и получения минимально необходимого дохода на эти вложения налоги отсутствовали бы вообще или были бы минимальными. В этом случае, и это известно всем профессионалам, одновременно решаются две из трех проблем, отмеченных выше: создаются нормальные условия как для разработки новых участков, так и для повышения нефтеотдачи на старых месторождениях и вовлечения в добычу мелких месторождений.
Примеры достаточно успешной реализации этого принципа и нейтрализации его побочных эффектов существуют, хотя конкретные формы воплощения различаются по странам. Это, например, Норвегия, Великобритания, Австралия, Канада.
— Что мешает реализовать новую систему рационального налогообложения нефтяных компаний в России?
— Да, по большому счету ничего не мешает. Только нужно помнить, что налоговая система создается не с нуля, а резкие, недостаточно продуманные и подготовленные шаги при значительных изменениях серьезных налогов экономике, вообще-то говоря, противопоказаны.
Есть, конечно, исторические особенности. Налоговая система ведь развивается, она вырастает из чего-то, в ней могут быть рудименты старого. Нельзя все разрушить.
То есть вводить немедленно в полном объеме новую систему нельзя, но целый ряд решений по модификации существующей налоговой системы можно реализовать прямо сейчас.
Нужно определить пункты для промежуточного финиша — частных модификаций существующей системы, которые должны быть реализованы пока, когда будут готовиться более радикальные изменения, которые потребуют, по моим ощущениям, от трех до пяти лет. Примером таких частных изменений в нужном направлении служит обсуждаемое снижение максимальной ставки экспортной пошлины на нефть с 65 до 60%.
И не обсуждаемое пока, но очень желательное для потенциальных инвесторов закрепление в ясных и детальных нормативных актах выработанного на практике механизма предоставления и определения конкретных параметров полных или частичных «налоговых каникул» по экспортной пошлине для новых месторождений в новых районах добычи.
Параллельно с планом частных модификаций существующей системы должен быть подготовлен подробный перечень и график работ и мероприятий для подготовки к практическому введению нового нефтяного налога, основанного на фактической доходности добычи. Этот налог должен полностью или частично заменить экспортную пошлину на нефть и, возможно, НДПИ, что позволит исключить или существенно снизить негативные эффекты от применения налогов, основанных на объеме добываемой нефти.
Дорожная карта нужна не только как план конкретных действий, она сама по себе станет стимулом развития отрасли, позволив уменьшить существующую сейчас неопределенность при формировании перспективных планов компаний и принятии ими инвестиционных решений уже сегодня.
Иными словами, нужна разработка, закрепление в серьезном нормативном акте, например в постановлении правительства или указе президента, подробной «дорожной карты» развития системы налогообложения нефтяной отрасли в ближайшие годы и, самое главное, последовательной реализации намеченных планов, с чем, как мы все знаем, в нашей стране всегда проблемы.
Я уверен, что на подготовку нормальной «дорожной карты» нужно не больше двух месяцев.
— Как вам кажется, сколько эта переходная система может еще работать эффективно?
— До сваливания в пропасть? Я полагаю, что от двух до пяти лет. Почему я даю такой большой разброс, это зависит от обстоятельств. Если цены на нефть 100 и выше, то это пять лет. Если есть существенные риски, цены могут быть 70-80, это уже скорее два-три года, три-четыре, но не пять.
— И дальше нынешняя налоговая система исчерпает себя?
— Дальше тупик. Очевидно.
— Налоговая схема, она вненациональна? Она должна быть привязана к каким-то субъективным особенностям страны, истории страны? К национальному характеру?
— Нет. В идеальном мире нет.
— Но мы живем не в идеальном мире.
— Нет. Но принципы одинаковые.