Совет да любовь Федерации

Нашумевшая история с продвижением Валентины Матвиенко в спикеры Совета Федерации неожиданно заставила всех задуматься: что это за орган такой? Чем в России руководит третий по рангу государственный чиновник?

Дмитрий Орешкин, политолог

Зачем парламент?

Парламентаризм заводится в государстве не потому, что добрые дяди захотели демократии, а от того, что появляются влиятельные группы интересов, которые требуют допуска к выработке политических решений. Британская Великая хартия вольностей — очень интересный документ. 1215 год; где-то в Монголии Чингисхан разминается перед великой евразийской экспансией. До Отрарской катастрофы, послужившей поводом, еще три года... А в Англии бароны делят власть с королем Иоанном Безземельным. В Хартии ни слова о демократии. Чисто конкретные требования чисто конкретных пацанов. Король, скажем, не имеет права строить мосты, не спросясь у хозяина земель. Будь у Иоанна достаточно сил, он ни за что не стал бы торговаться: нужен державе мост, значит, будет мост. Однако воевать с баронами ему не с руки — дешевле договориться. А коли так, нужна площадка, где все можно аккуратно перетереть, установить, кто сколько должен откатывать в державный общак и как далеко простираются полномочия каждого из самостийных разбойников, являющих собой основу средневековой британской государственности.

Иными словами — парламент. Со специальным комитетом из 25 крутых баронов, призванных следить, чтобы король не кинул.

О широких народных массах средневековый парламентаризм ничуть не заботится. Эти-то здесь вообще при чем? Парламент — дело чисто сословное, наследственное, для герцогов и рыцарей. За которыми реальная территория, реальная сила и реальный интерес.

В России, с ее золотоордынской традицией, Иван Четвертый (Грозный) пошел другим путем. "Мы своих холопьев вольны казнить и миловать" — для чего у холопьев должны быть хорошенько подрублены корни и связаны руки. Региональная и кадровая политика Ивана имела едва ли осознанный кочевой привкус: княжеские роды, опасаясь их усиления, он гонял с места на место. Не позволял обрасти хозяйством, укрепиться на земле и выстроить вокруг вотчинного гнезда самостоятельную экономическую и оборонную структуру. По этой причине, в частности, князья Вяземские вместо исторической Вязьмы получили (именно получили, а не взяли!) в надел земли на Волге. "Надел" — от слова "наделить". Так ханы наделяли сыновей и верных людей улусами. Другая система приоритетов: не союз более или менее суверенных и устойчивых региональных властителей (так было на Руси во времена Ивана Третьего, который был Грозному дедом), но назначенные Москвой временные управленцы, целиком зависящие от монаршей воли. Наместники. Этой же цели служило унижение земства и возвышение кочевого по сути, внетерриториального института государевой опричнины.

Результатом стало усиление центральной власти, победоносный захват Казанского и Астраханского царств, разорение Великого Новгорода. Но в качестве платы — запустение внутренних земель, деградация городов, разрушение политической инфраструктуры, которая была замкнута на одного, безграничного в своем самовластии человека. "Что за хан на Руси своеволит?" — сформулировал суть эпохи Поток-богатырь из сказки А.К. Толстого.

Естественным итогом беспредельной централизации и выжимания соков из территорий стало наступившее после смерти царя Ивана Смутное время. Главный и единственный гвоздь, скреплявший конструкцию, выпал — властная инфраструктура посыпалась. Собственно, ее и не было, инфраструктуры-то. Института, способного умерять амбиции и конфликты "сильных людей" помимо Ивана Грозного не могло существовать. Как и независимого навыка такой регулировки. Зачем евразийскому царю гнилой европейский парламентаризм, если все решается его стальной волей?

Земские соборы — совсем не то. Экстраординарные мероприятия для исключительных ситуаций. России потребовалось еще несколько столетий, чтобы рост городов и потребности развивающихся территорий опять поставили перед центральной властью вопрос о местном самоуправлении. Сначала дворянские собрания, потом земские и городские думы, а в конце концов и попытки парламентаризма на государственном уровне. Начиная с 1905 года.

Понятно, наш первый парламент был уже не аристократически-сословный — этот средневековый цикл Россия проехала,— а сразу буржуазно-демократический. Отсюда проблема: опыта парламентского взаимодействия нет, традиции не наработаны, фракционная дисциплина и навыки коалиционной политики отсутствуют. Депутаты самоутверждаются в популизме: кто ярче обругает правительство и жестче поставит заведомо невыполнимую задачу. Первые российские Думы, по чести говоря, напоминали сборище самовлюбленных провинциальных пижонов. Довольно мерзкое зрелище. Это им премьер Столыпин бросил: "Вам нужны великие потрясения, а нам нужна великая Россия". И у них же он просил для России 20 лет покоя.

Не получилось. Хотя, похоже, не столько по вине думских красавцев, сколько по вине Двора, позволившего втянуть Россию в германскую войну. С тайной надеждой под гром речей о защите православных сербских братьев укрепить самовластие. Дело, наоборот, кончилось революцией и откатом к большевистскому абсолютизму, который надолго уничтожил частную собственность, независимые интересы, а вместе с ними и нужду в парламенте.

Интересно, что уже тогда из чисто прагматических соображений власть пришла к идее двухпалатного представительства. Противовесом думским краснобаям царь сделал Государственный Совет, который, по аналогии с палатой пэров в Британии, формировался не на основе выборов, а из людей, заслуживших репутацию на иных поприщах. В том числе на государственной службе, трудами в Академии наук или в Церкви. Без одобрения Госсовета инициативы думских радикалов не имели законной силы. Надо признать, это разумно.

С тех пор формула двух палат сохранялась неизменной, хотя ее содержание порой искажалось до неузнаваемости. В советскую эпоху Верховный Совет был декорацией при Компартии. Но декорацией двухпалатной!

Постсоветская практика

Крушение СССР, среди прочего, было предопределено отсутствием механизма согласования интересов региональных элит с Москвой и друг с другом. Копируя абсолютистский централизм Ивана Грозного, Иосиф Виссарионович Сталин низвел страну к простой проблеме: когда центральный и единственный гвоздь, сам Иосиф Сталин, выпал, заменить политику внутреннего террора политикой согласования интересов система оказалась не способна. Проскрипев еще одно поколение под инерционным управлением Хрущева — Брежнева, к концу 1980-х она вступила в новое смутное время. Возврат к частной собственности ("оседание на землю") был необходим, но невозможен помимо интересов "сильных людей". "Сильные люди" из бывших республиканских и областных комитетов партии, правительственных учреждений, комсомола, красных директоров и пр. решительно потянули одеяло на себя, а у Центра не было сил ни стрелять, ни удерживать их экономическим интересом. Кого удержишь давно сгнившим деревянным рублем? "Сильные люди" предпочитают продавать то немногое, что еще производится на их территории, за настоящие доллары. А еще лучше ввести свою суверенную валюту и с ней играться...

Параллельно с возвращением к нормальной человеческой экономике шел возврат к нормальной человеческой политике. Не везде, конечно. Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан двинулись своим особым путем к султанату. Прибалтика и бывшие соцстраны Восточной Европы легко вернулись к еще не забытой колее буржуазного парламентаризма. Россия, Белоруссия, Украина и некоторые другие зависли посредине.

С начала ельцинской эпохи идея двухпалатного парламента наполняется пугающе конкретным смыслом. Требуется удержать навострившие лыжи регионы, а для этого необходимо обеспечить им такое представительство, при котором они чувствуют себя в новой Федерации достаточно комфортно. Но не безгранично! Тут декорациями не отделаешься. Мало кто помнит, что Северная Осетия, Татарстан, Тува и тогдашняя Чечено-Ингушетия в 1991 году были настолько суверенными, что отказались от голосования по введению поста президента РСФСР. Мол, нам-то зачем? Мы теперь полная ровня России в качестве суверенных республик обновленного Союза.

Кстати, здесь не грех вспомнить о коварстве другого знаменитого референдума — о сохранении Союза. Пропагандисты крепко достали рассказами про "единую волю народов", но почему-то никто не вспоминает, что в референдуме: а) вообще не участвовали 6 республик из 15 (три прибалтийские, Грузия, Армения и Молдавия); б) две важнейшие из оставшихся — Украина и Казахстан — переформулировали для своего населения вопрос так, чтобы условием вхождения в "обновленный Союз" стало признание их государственного суверенитета; в) негласным условием участия в референдуме автономных республик (АССР) стало повышение их статуса до обычных республик (ССР), обладающих, согласно Советской Конституции, суверенитетом вплоть до свободного выхода из СССР. Это и скрывалось за формулировкой "обновленный Союз".

Михаил Горбачев пытался усилить свои позиции и ослабить Бориса Ельцина, разделив его Россию на два десятка полноправных национальных республик и получив за это их согласие войти в СССР и помимо Бориса Ельцина. Если бы план сработал, в обновленном Союзе стало бы вдвое больше советских социалистических республик (даже с учетом шести вышедших), и все они обладали бы заметно возросшим объемом суверенитета. Россия среди них все равно оставалась бы самой крупной — но мозаичной. С независимыми и равными ей по статусу Татарстаном, Башкортостаном, Чувашией, Мордовией и пр. в середине.

Стоит напомнить, что тогда "сильные люди" из Татарстана всерьез пытались установить таможенные пошлины на провоз российских грузов через свою суверенную территорию по пути из Москвы во Владивосток.

Положение Бориса Ельцина в начале 1990-х чем-то напоминает положение Иоанна Безземельного во времена Хартии. Рядом с ним столь же безземельный (в смысле теряющий политические ресурсы) Михаил Горбачев. Оба говорят баронам примерно одно и то же: "Берите суверенитета, сколько сможете унести". Проглатывая смысловое окончание фразы — "Только оставайтесь в составе моего государства". Одно государство называлось СССР, другое — РФ.

Не факт, что мелкозернистый конгломерат обновленного горбачевского Союза получился бы более управляемым и жизнеспособным, чем ельцинская Россия. Амбиции республиканских партийных элит — того же Бориса Ельцина в России, Леонида Кравчука на Украине, Сапармурата Ниязова (будущего Туркменбаши) в Туркмении, поднявшихся им под стать Муртазы Рахимова в Башкортостане и Минтимера Шаймиева в Татарстане, не говоря про Чечено-Ингушетию,— унять было бы крайне нелегко.

Но не в этом дело. Важнее, что такая или примерно такая конфигурация раньше или позже была неизбежной. Потому что государственная модель СССР де-факто (мало ли что там было в Конституции написано) опиралась на ничем не ограниченное право Центра по своему произволу "казнить и миловать" региональные элиты, в соответствии с правилами Золотой Орды и Ивана Грозного не позволяя им укрепляться и набирать политический и хозяйственный вес. Что, понятно, подразумевало низкую экономическую отдачу подконтрольных территорий, которые были лишены стимула к развитию.

Бесконечный российский коридор: слева — стенка твердого, как вечная мерзлота, и такого же скудного унитарного государства; справа — теплая, украшенная богатыми коврами стена частной собственности и рыночной экономики, но подозрительно зыбкая, с постоянной угрозой вывернуться из-под силового контроля...

Как только советские республики поняли, что Москва не готова давить их танками, они побежали. Кроме танков и страшилок про НАТО никаких иных козырей у Центра давно уже не было. Всем — и в первую очередь самому партийному начальству — давно было ясно, что в условиях частной собственности люди живут свободнее и лучше.

Конституция и законодательство 1993 года были подчеркнуто мягкими по отношению к регионам. Верхняя палата парламента целиком отдана им на откуп: в нее прямо избирались по два представителя от каждого субъекта Федерации. При ясном понимании, что у региональных элит все козыри на руках, чтобы провести туда нужных им людей. Так оно и получилось: первый Совет Федерации даже под руководством вполне лояльного Борису Ельцину Владимира Шумейко не раз своим голосованием преодолевал вето президента и вынуждал принять решение, которое тому категорически не нравилось.

Поэтому в 1995 году, предварительно сменив везде, где можно, наиболее агрессивных глав регионов, Борис Ельцин своим указом меняет принцип формирования верхней палаты: теперь ее члены не избираются, а определяются по должности: лично глава администрации субъекта Федерации (сокращенно ГАД) и лично же глава регионального законодательного собрания. Поскольку оба добиваются своих мест по итогам местных выборов, все вполне демократично. Но и с этим Советом проблемы. Его главой становится сильный, хотя и достаточно гибкий коммунист Егор Строев — многолетний губернатор Орловской области, до того успевший побывать и секретарем ЦК КПСС, и даже членом Политбюро ЦК КПСС. Он сумел выстроить в верхней палате серьезную, хотя без лишней фронды, оппозицию президенту. Тем, кто с чужих слов повторяет, будто в 1990-х годах выборы целиком фальсифицировались ельцинской командой, полезно вспомнить итоги голосований в той же Орловской губернии. На выборах в Госдуму 1995 года у КПРФ там первое место — 44,85 процента. В 1999 году тоже — 42,06 процента. И точно так же по многим другим субъектам Федерации, особенно если главой администрации там оставался твердый представитель коммунистической номенклатуры. Как они добивались таких результатов, разговор отдельный. Там действительно не обходилось без глубоких фальсификаций, но отнюдь не в пользу демократов.

Проблема неожиданно решилась с приходом Владимира Путина. Тот провел блестящую двухходовку на поле региональной политики. С одной стороны, дал понять местному начальству, что они на своей территории вольны делать, что считают нужным, а с другой — одновременно существенно ограничил их активность на федеральном уровне. В судьбе Совета Федерации это отразилось так. Теперь ни губернатор, ни спикер регионального парламента в верхнюю палату не допускаются, из тех резонных соображений, что им и у себя в регионе есть чем заняться. Зато у них с 2000 года появилось право практически напрямую делегировать в Москву того, кого сочтут нужным.

Поскольку к тому времени даже до самой консервативной региональной номенклатуры окончательно дошло, что в новых условиях она может стричь купоны не только с федеральных отчислений, но и со своего местного бизнеса, что раскрывает поистине необозримые горизонты, проблема коммунистического реванша окончательно сошла с повестки дня. Быстро растущая рыночная экономика в сочетании с монопольными возможностями региональной бюрократии снимать самую первую и самую жирную пенку, заложили основу замечательного явления, названного "путинским консенсусом элит": Центр прикрывает глаза на ваши делишки, а вы в ответ демонстрируете преданность, не лезете на федеральный уровень и генерируете нужные верхам цифры. В частности, на выборах.

В случае с Орловской областью сработало просто как часы: на выборах в Госдуму 2003 года первое место получает уже "Единая Россия" — 45,15 процента, а КПРФ достается лишь 16,29 процента. Скоро и сам Егор Семенович Строев меняет партийность — отныне он уважаемый член "Единой России". Из губернаторов его аккуратно убрали только в 2009 году, сбросив в СМИ ровно столько компромата, чтобы заинтересованным лицам стало ясно, что у орловской семьи заметный непорядок с пухом на рыльце, но в то же время не настолько, чтобы уж прямо за решетку... Ну уж точно не больше, чем у семьи Лужковых.

В соответствии с правилами "путинского консенсуса" орловского губернатора обижать не стали, а направили... Куда? Ну, конечно, в Совет Федерации. С 2000 года, после того как из верхней палаты убрали самих регионалов и позволили им без проблем направлять туда любых своих представителей, политическая значимость этого органа резко пошла вниз. Зато столь же резко возросла значимость декоративная. Особенно после того, как в 2001 году ее возглавил такой импозантный мужчина, как Сергей Михайлович Миронов. Одной из главных заслуг мироновского Совета Федерации, как указано на официальном сайте, стало то, что до 2000 года он отклонял до 20-30 процентов законов, поступающих на рассмотрение из Госдумы, а к 2008 году снизил этот показатель в 10 раз: до 2-3 процентов.

Оно и верно: парламент — не место для дискуссий. Проходимость в 98 процентов — как раз то, что нужно. Примерно с такими цифрами советский народ поддерживал ленинский курс партии и правительства на выборах брежневской, хрущевской и сталинской поры. И ведь как хорошо все было!

Остается фундаментальной загадкой, зачем все-таки (помимо красоты) существует верхняя палата в условиях "путинского консенсуса элит"? Если правда на первом месте красота (а она-то, как известно, и спасет мир!), то совершенно понятно назначение спикером такой приятной во всех отношениях дамы, как госпожа Матвиенко. Органична тогда и 96-процентная поддержка ее кандидатуры петербуржцами — известными ценителями изящного.

Иных объяснений, пожалуй, и нет.

Возможно, дело станет немного яснее, если перечислить наиболее ярких из примерно 170 (по двое от региона) представителей сената, украшавших его в нулевые годы.

От Дагестана — Сулейман Керимов, владелец кипрского офшора "Нафта-Москва", "Уралкалия", "Полюс Золото", футбольного клуба "Анжи" с Роберто Карлосом и Это'О, а также "Феррари Энцо", на котором разбился в Ницце, как писали, с Тиной Канделаки. Помимо прочего интересен тем, что в 2009 году задекларировал годовой доход в сумме 7,5 млн рублей, из которых 1,9 млн — зарплата члена верхней палаты российского парламента.

От Мордовии — Леонид Невзлин (2001-2003), один из основателей "ЮКОСА", бывший ректор РГГУ, воспитатель юношества, заочно осужден, ныне в Израиле.

От Чеченской Республики — Умар Джабраилов, ценитель прекрасного, окончил пушно-меховой техникум, затем МГИМО, владелец "Группы Плаза", член партии "Единая Россия".

От Чувашии — Владимир Слуцкер (2002-2010), бизнесмен, соавтор знаменитого на всю страну семейного скандала; прямо назван известной журналисткой Ольгой Романовой заказчиком посадки своего бывшего партнера и ее мужа Алексея Козлова. От комментариев отказался.

От Алтайского края — Тимур Темирбулатов (2004-2006), президент группы компаний "Конти".

От Краснодарского края — Николай Кондратенко, бывший секретарь Красноярского крайкома КПСС, бывший губернатор, борец с сионизмом, слуга царю, отец (точнее, батька) казакам. "Батька Кондрат".

От Белгородской области — Николай Рыжков (полномочия до 2012 года), бывший секретарь ЦК КПСС, член Политбюро ЦК КПСС, бывший председатель Совмина СССР в 1985-1990 годы. "Плачущий большевик".

От Ростовской области — Леонид Тягачев (полномочия до 2013 года) — бывший главный тренер сборной СССР по горным лыжам, бывший председатель Олимпийского комитета России. Известен провалом зимних Олимпийских игр и последующим долгим уходом в отставку по представлению президента Дмитрия Медведева. Но все-таки ушел.

От Санкт-Петербурга — Виталий Мутко (2003-2008) , организатор спортивного движения. Тоже известен провалом зимних Олимпийских игр, а также тем, что в отставку по представлению президента Дмитрия Медведева уходить не стал.

И так далее.

Если Совет Федерации был лишен органичной для него возможности представлять политические интересы российских земель, то по понятным причинам он превращается то ли в синекуру для заслуженных пенсионеров, то ли в заповедник для друзей и знакомых Кролика, то ли в гаранта личной неприкосновенности для отдельно взятых непростых личностей.

А зачем тогда еще?